Desafios de segurança no golfo da Guiné
The Portuguese presidency of the G7++FoGG: major challenges and main results
Joaquim Ferreira Marques
Ministério dos Negócios Estrangeiros | Palácio das Necessidades, Largo do Silvas 1399-030 Lisboa – Portugal | joaquim.marques@mne.pt
RESUMO
As questões de segurança no golfo da Guiné têm vindo a ganhar acuidade em função do aumento significativo de incidentes de pirataria, bunkering, narcotráfico, tráfico de pessoas, imigração e pesca ilegal. Portugal foi o primeiro não membro a assumir a presidência do Grupo de Amigos que, no âmbito do G7, segue as temáticas relativas à segurança marítima no golfo da Guiné (G7++FoGG). Durante a sua presidência em 2016 foi tentada a abordagem integral de segurança marítima (nas vertentes safety and security), a operacionalização dos centros regionais e inter-regionais de coordenação integrados na Arquitetura de Iaundé; a troca de informação entre instituições e mecanismos existentes; o estabelecimento de comités nacionais de segurança marítima e a otimização das valências de estruturas multilaterais sediadas em Lisboa (como a emsa – Agência Europeia de Segurança Marítima e o MAOC-N – Centro de Análise e Operações Marítimas – Narcóticos).
Palavras-chave: G7++FoGG, Portugal, política externa, golfo da Guiné.
]]>ABSTRACT
Security issues in the Gulf of Guinea have been gaining accuracy due to the significant increase of incidents of piracy, bunkering, drug trafficking, human trafficking, immigration and illegal fishing. Portugal was the first non-member to assume the Presidency of the Group of Friends within the G7 that follows the maritime security themes in the Gulf of Guinea Maritime (G7++FoGG). During its Presidency in 2016 several aspects were attempted: the integral approach to maritime safety (in safety and security), the operationalization of the regional and interregional coordination centers integrated in the architecture of Yaoundé; the exchange of information between institutions and existing mechanisms; the establishment of National Committees of Maritime Security and the optimization of capabilities of multilateral structures based in Lisbon (as the European Maritime Safety Agency (EMSA) and the MAOC-N – Maritime Analysis and Operation Centre – Narcotics).
Keywords: G7++FoGG, Portugal, foreign policy, Gulf of Guinea.
ATORES E HISTÓRICO
Tudo começou com uma iniciativa do Benim, da Nigéria e do Togo, formalizada numa carta do Presidente da República do Benim, Boni Yayi, ao secretário-geral das Nações Unidas, a 27 de julho de 2011, solicitando a criação de um mecanismo de apoio contra a pirataria no golfo da Guiné (GoG). Estes três países refletem três problemas -no GoG: o Togo dispõe hoje de um quadro jurídico robusto em matéria de segurança marítima mas não tem meios; o Benim tem alguns meios e desenvolveu em cooperação com a Nigéria um exercício de controlo muito eficaz; a Nigéria é o país com maior número de incidentes, os meios não são suficientes e a legislação ainda não está totalmente desenvolvida.
Coincidindo com a presença de Portugal no Conselho de Segurança das Nações Unidas (CSNU) como membro não permanente, foram aprovadas as resoluções 2018 (2011) e 2039 (2012), incentivando os estados regionais a assumirem a responsabilidade de garantir a segurança do litoral da África Ocidental e a definirem conjuntamente uma estratégia regional abrangente para abordar problemas de insegurança marítima no GoG. Posteriormente, os estados regionais reuniram-se em Iaundé, em junho de 2013, para a Cimeira sobre Segurança Marítima no GoG e decidiram fortalecer os mecanismos de cooperação, iniciando assim o chamado «processo de Iaundé».
Em 2011, a presidência francesa do G8 incluiu a segurança marítima na agenda do grupo e, em 2013, a presidência britânica do G8 criou o G8++FoGG. Em 2014-2015, a França presidiu ao grupo que então se tornou G7++FoGG dada a saída da Rússia do G8.
Desde então, o G7++FoGG apoia o processo de Iaundé, os estados do GoG e as organizações regionais relevantes. Além dos membros do G7, o G7++FoGG inclui os seguintes estados não G7: Austrália (observador), Bélgica, Brasil (observador), Dinamarca, Holanda, Noruega, Portugal, República da Coreia, Espanha e Suíça. Participam também nas reuniões do grupo a União Europeia (UE), o UNODC (Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crime), a Interpol, e o MAOC-N – Centro de Análise e Operações Marítimas – Narcóticos desde a presidência portuguesa do ano passado, bem como os países da região (17 estados costeiros, dois estados insulares e cinco estados sem litoral); e ainda as organizações regionais africanas: Comunidade Económica dos Estados da África Ocidental (CEDEAO), Comunidade Económica de Estados da África Central (ECCAS), Comissão do Golfo da Guiné (CGG) e União Africana (UA).
]]>PRESIDÊNCIA PORTUGUESA DO G7++FoGG
Portugal assumiu a presidência do G7++FoGG a partir de 1 de janeiro de 2016, coincidindo com a presidência japonesa do G7++FoGG e a convite desta, por sugestão da anterior presidência (França). Tratou-se, aliás, da primeira vez que um não membro do G7 presidiu a um grupo de trabalho na ótica do G7.
Portugal comprometeu-se, como afirmámos nos objetivos da nossa presidência, a reforçar a apropriação do processo de Iaundé por parte dos atores da região, com um foco claro na capacitação de estruturas relevantes diretamente e indiretamente relacionadas com a segurança marítima.
Com base no trabalho das anteriores presidências do grupo (respetivamente, Reino Unido e França), Portugal continuou a promover a coordenação e otimização das sinergias entre diferentes atores e iniciativas da região, em estreita articulação com a UA, UNODC, Organização Marítima Internacional (OMI) e Interpol. Além disso, a presidência portuguesa procurou tirar máximo partido da presença em Lisboa de organizações relevantes que lidam com a segurança marítima (MAOC-N e EMSA), bem como da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP), que tem a sua própria estratégia para os oceanos.
Nos dias 6 e 7 de junho, teve lugar em Lisboa a primeira reunião do grupo sob presidência portuguesa. Pela primeira vez, o G7++FoGG reuniu na Europa e conseguiu-se a maior taxa de participação de estados africanos. Como resultado (e também pela primeira vez), foi adotada por este grupo uma declaração («Declaração de Lisboa») que visa abordar as principais preocupações com que a região se confronta, reiterando compromissos conjuntos para encontrar soluções. Apesar de não ser operacional, a declaração, que foi sujeita a intenso debate durante a reunião mas que acabou por ser um texto consensual, é hoje um instrumento de referência do G7++FoGG que importa preservar. Merece igualmente referência a contribuição da Marinha Portuguesa para a nossa presidência, disponibilizando uma visita ao Centro de Operações para a Segurança Marítima (COSMAR), no Alfeite, e um exercício naval de pirataria que foi muito apreciado pelos participantes na reunião.
A segunda reunião do G7++FoGG ocorreu na cidade da Praia, em Cabo Verde, a 2 de dezembro. Nessa ocasião, foram debatidos os resultados (discretos) da Cimeira Extraordinária da União Africana sobre Segurança e Desenvolvimento Marítimo em Lomé, Togo, a 15 de outubro. Refiro-me a «resultados discretos» uma vez que, apesar de a Carta da União Africana sobre Segurança Marítima e Desenvolvimento em África (Carta de Lomé) ter sido adotada (o que constitui um avanço significativo em si mesmo!), os seus anexos, estes sim verdadeiramente operacionais, ainda não o foram. Não posso, no entanto, deixar de salientar o facto de Cabo Verde ter anunciado (pelo próprio ministro dos Negócios Estrangeiros, das Comunidades e da Defesa de Cabo Verde, Luís Filipe Tavares) a sua disponibilidade para acolher o Centro Multinacional de Coordenação (CMC) da zona G. Com esta decisão, o GoG passa a estar limitado por dois estados lusófonos, a sul por Angola (CMC da zona A) e a Norte por Cabo Verde (CMC da zona G). A decisão de Cabo Verde é fruto de um trabalho intenso das autoridades portuguesas junto de Cabo Verde e de outros parceiros internacionais.
Merece ainda referência a decisão do MAOC-N (a que já aludi brevemente antes) em aderir, enquanto observador, ao G7++FoGG, fruto do empenho e diligências da presidência portuguesa. Os países do G7 não colocaram qualquer objeção a esta adesão.
Em 2017, a Itália, com a presidência do G7, assumiu também a presidência do G7++FoGG.
]]> O OU OS PROBLEMAS
A variada e extensa latitude de problemas e ameaças no GoG deve motivar o G7-H-FoGG a aumentar sua ação na região, avançando e consolidando uma abordagem holística, procurando sempre reforçar a apropriação pelos estados africanos.
Chegou o momento de intensificar as ações em algumas áreas específicas, como por exemplo a criação de mecanismos rápidos capazes de reagir às ameaças no mar.
Por conseguinte, Portugal acredita que é de extrema importância continuar a apoiar ativamente os esforços regionais no GoG. Três elementos continuam a ser cruciais neste esforço: i) meios tecnológicos para garantir a segurança marítima; ii) coordenação de diferentes atores e iniciativas; e iii) vontade política, apropriação regional e envolvimento com vista a resultados concretos.
Sobre este ponto gostaria de referir o facto de ter sido atribuído a Portugal – em exclusivo – o projeto de apoio da ue à segurança marítima na África Ocidental, com um envelope financeiro de dez milhões de euros, ao abrigo do qual vamos equipar com botes semirrígidos e capacitar as forças de segurança marítima dos países costeiros da cedeao.
Desde a Cimeira de Iaundé, os estados da região tomaram a iniciativa de estabelecer os princípios e o quadro para futuras medidas contra a pirataria e o assalto à mão armada contra navios da região.
Todavia, convirá ter presente que, apesar do aumento de casos de pirataria e assalto à mão armada no mar, sobretudo envolvendo raptos e pedidos de resgate, a situação na região é muito díspar em termos de segurança marítima.
Ao falarmos de pirataria e assalto à mão armada no mar consideramos sobretudo a Nigéria, uma vez que os eventos em outros locais são muito poucos, mas isso não significa que os outros países da orla costeira do GoG não enfrentem problemas de outros tipos no contexto da segurança marítima de outro tipo. Assim, destacaria a pesca ilegal, não reportada e não regulamentada, ou o despejo de detritos no mar, já para não falar em questões mais específicas como a limpeza dos muitos portos da costa do golfo que estão hoje repletos de lixos que impedem a sua utilização e por isso o bem-estar das populações para quem o mar é fundamental para sua subsistência.
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A nossa presidência do G7 ++FoGG procurou apoiar os esforços dos estados na região no quadro do processo regional de Iaundé, mas também contribuir para fortalecer os objetivos estratégicos definidos pelo G7 e pela UE, conforme previsto na estratégia da UE para o GoG e respetivo plano de ação.
A questão da segurança marítima no GoG continua a ser abordada na nossa agenda internacional diária, tanto no plano bilateral como multilateral. O debate organizado em 25 de abril de 2016 pelo CSNU, em Nova York, onde Portugal participou, foi prova disso. A declaração dos Assuntos Externos do G7 sobre segurança marítima que foi emitida em 11 de abril de 2016, em Hiroxima, mereceu a nossa participação a convite do Japão que nos solicitou comentários.
SITUAÇÃO ATUAL E PRINCIPAIS AMEAÇAS NO GOG
Portugal considera que os desafios de segurança na região do GoG devem ser abordados de forma holística e abrangente. Uma abordagem meramente nacional ou monotemática será sempre insuficiente.
O tráfico transregional de drogas, armas, seres humanos e demais comércio ilícito de bens e serviços alimenta a insegurança e instabilidade no GoG e em toda a África Ocidental. Além disso, a pesca ilegal, não declarada e não regulamentada, e o despejo de resíduos, como vimos, também são ocorrências persistentes na região e causam danos dramáticos nos ecossistemas, com consequências a longo prazo para as economias locais. Reconhecemos que há também um ponto importante a abordar que se relaciona com o facto de que muitos governos na região do GoG não estão ainda suficientemente conscientes da importância de combater o crime marítimo tendo em vista o potencial do comércio marítimo. Muitos sofrem do que se designa por cegueira marítima, seja por ainda não terem optado por dar a atenção devida ao mar, seja por não disporem de meios técnicos que lhes permitam controlá-lo.
Como o secretário-geral das Nações Unidas enquadrou, «embora a pirataria se manifeste no mar, as raízes do problema devem ser encontradas em terra. Em essência, a pirataria é uma ofensa criminal que é impulsionada por dificuldades económicas e que floresce na ausência de uma aplicação efetiva da lei».
De acordo com o International Maritime Bureau, 2016 registou o número mais elevado de raptos no GoG nos últimos dez anos, 34, num total de 77 eventos. Há claramente um agravamento dos atores no GoG.
Os piratas e indivíduos envolvidos em assaltos à mão armada no mar aumentaram a violência empregue nos ataques e estão a robustecer o tipo de armas que utilizam. Além de armas ligeiras, os piratas passaram a utilizar metralhadoras e lançadores de granadas com foguete.
]]> Precisamos enfrentar rapidamente este tipo de ameaça, que tem um impacto directo na segurança e nos meios de subsistência da Europa. Cerca de 90 por cento do comércio mundial é transportado pela indústria naval internacional e existem mais de 50 mil navios mercantes internacionalmente, transportando todo tipo de carga, dois terços da qual combustíveis. A frota mundial está registada em mais de 150 países, muito embora o Panamá, Singapura, as ilhas Marshall e a Libéria sejam a maioria, e ocupa mais de um milhão de marítimos de praticamente todas as nacionalidades.O que acontece no GoG afeta não só a região, mas também – e consequentemente – todos os países diretamente envolvidos no transporte marítimo, no comércio e na economia mundial. Os mares livres, abertos e estáveis são uma pedra angular para a paz, a estabilidade e a prosperidade, tal como afirmado na declaração do G7 de Hiroxima.
Outro aspeto cada vez mais presente nas nossas discussões – a presença militar nas águas internacionais como fator dissuasivo –, merece uma abordagem cuidadosa.
Na realidade, os «piratas», na maioria das vezes, no caso do GoG, operam em águas territoriais. Isto, obviamente, diminui consideravelmente o impacto que uma força naval internacional permanente nas águas da região poderia ter na luta contra o assalto à mão armada no GoG, cujos números são muito superiores aos da pirataria, dado não poder atuar nas águas territoriais dos estados sem autorização dos mesmos.
Defendemos um aumento dos esforços para ajudar a desenvolver as capacidades das marinhas e guardas costeiras desses estados como pré-requisito para um exercício efetivo da autoridade marítima, permitindo que esses estados enfrentem os desafios a longo prazo num contexto de apropriação e cooperação regional. A possibilidade de uma intervenção militar internacional, como foi o caso da costa da Somália, não parece viável no GoG, num contexto de uma pluralidade de estados, cada um com a sua própria política de defesa nacional.
A ARQUITETURA DE IAUNDÉ
A atual arquitetura do quadro inter-regional, conforme acordado em Iaundé, deve ser a referência de qualquer abordagem internacional de apoio às organizações e estados da região. As ameaças que enfrentamos no GoG só podem ser abordadas a partir de uma perspetiva de longo prazo. Até agora, devemos reconhecer que a implementação e operacionalização das estruturas do processo de Iaundé está a progredir muito devagar e importa incentivar os estados da região a envolverem-se mais nestas questões e a assumirem as responsabilidades que são, em última análise, suas.
Não obstante, o G7++FoGGG continuará a mobilizar o apoio às organizações regionais relevantes (CEEAC, CEDEAO e GGC) e aos estados costeiros e portuários, nomeadamente no que diz respeito:
APOIO INTERNACIONAL AO GOLFO DA GUINÉ – PROPOSTAS
Portugal considera que a comunidade internacional deve aumentar o seu apoio à região, uma vez que a comunidade internacional como um todo depende do comércio no GoG. A UE poderia assumir um maior envolvimento no GoG através de avanços na implementação da estratégia da UE e do seu plano de ação.
O apoio internacional poderia abranger os seguintes aspectos:
ABORDAGEM JURÍDICA
Ajudar as organizações costeiras e regionais na criação de uma caixa comum de ferramentas jurídicas, a nível nacional e regional, e proporcionar-lhes os meios adequados para lidarem de forma mais eficaz com a natureza constantemente evolutiva das ameaças marítimas à segurança e à estabilidade na região. Em toda a região, é necessário o apoio jurídico, designadamente, para traduzir as convenções internacionais permitindo quando é necessário a transposição para os ordenamentos jurídicos internos, principalmente as relativas ao direito penal relacionado com o direito do mar, mormente no que respeita à Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar.
A experiência positiva colhida pela UE no oceano Índico e as lições aprendidas com o Grupo de Contacto sobre Pirataria na Costa da Somália, incluindo o Fórum Jurídico sobre Pirataria, ainda sob a presidência portuguesa, devem ser capazes de alimentar esse processo.
CAPACITAÇÃO
]]> A abordagem deve ser estratégica e em consonância com a evolução da implementação da Arquitetura de Iaundé. No caso de uma abordagem europeia, a UE deve priorizar o seu apoio às estruturas de execução e/ou aos estados primários envolvidos. O apoio poderia então ser alargado progressivamente a outros países da região, conforme adequado. O projeto CRIMGO e o seu sucessor GoG-IN, que corre no âmbito do Programa das Rotas Marítimas Críticas, com o apoio do Instrumento de Contribuição para a Estabilidade e a Paz (ICSP), contribui para a configuração da Arquitetura de Iaundé.TROCA DE INFORMAÇÕES
Deve ser dada uma forte ênfase à troca de informações e à consciência situacional marítima (MSA), que é fundamental para alcançar a segurança marítima. A troca de informação relevante e fiável, através de canais seguros e protegidos, entre estados e embarcações, entre navios e autoridades costeiras e portuárias, bem como entre navios e embarcações, pode ser a chave mais promissora para evitar incidentes ilegais. No entanto, isso requer meios que os estados da região, pelo menos alguns deles, não podem suportar. Este intercâmbio de informações só será, pois, de utilidade, se não houver pontos em branco ou vulneráveis na cadeia. O reforço da vigilância marítima, por exemplo, ajudando os estados ribeirinhos a estabelecerem sistemas de controlo (nomeadamente radares) na região, poderia merecer atenção extra.
PROTEÇÃO DE PORTOS E OUTRAS INFRAESTRUTURAS CRÍTICAS
Em termos mais práticos, apoiando os esforços dos estados do GoG a limpar portos, canais e embocadouros da região, que são usados como esconderijos por piratas e outros criminosos, para não mencionar o perigo físico para navios e outras embarcações que esta poluição implica.
ECONOMIA AZUL
No que diz respeito à economia azul, gostaria de fazer referência à nossa Estratégia Nacional para o Mar 2013-2020, que compreende objetivos estratégicos que podem ser replicados na área do GoG:
CONCLUSÕES
Os desafios de segurança na região do golfo da Guiné terão de ser considerados numa maneira holística e compreensiva. Embora a principal atenção da comunidade internacional tenha sido dirigida para o problema da segurança marítima, a região é confrontada com questões de segurança mais latas.
A presidência portuguesa do G7++FoGG, em 2016, conseguiu alguns resultados concretos. Não só contribuiu para o reforço da coordenação entre todos os atores relevantes, como também para a operacionalização da coordenação e desenvolvimento de estruturas de vigilância na região.
Para além disso, temos vindo a trabalhar em contacto estreito com os países da região e com as organizações regionais de África mais relevantes, bem como com a UE e outros parceiros internacionais, na consolidação da cultura da segurança marítima na região do GoG.
Como assegurar a total participação e apropriação do processo pelos estados africanos continua a ser um desafio. Por isso, é importante continuar com a capacity building das relevantes estruturas locais direta e indiretamente relacionadas com segurança marítima, assim como com a formação de funcionários e quadros locais em questões de segurança marítima.
]]> Portugal já está a seguir esta via, trabalhando bilateralmente com países na região, tais como São Tomé e Príncipe e Cabo Verde, no desenvolvimento das suas capacidades de vigilância, no quadro da cooperação técnico-militar. De registar também a excelência da cooperação militar com as Forças Armadas de Angola.Multilateralmente, Portugal também continuará a participar ativa e construtivamente no G7++FoGG e noutras discussões relevantes sobre segurança marítima, incluindo a União Europeia e as Nações Unidas.
Data de receção: 17 de janeiro de 2018 | Data de aprovação: 23 de fevereiro de 2018
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