Introdução

A Galiza faz fronteira com o Norte de Portugal, compartilhando uma fronteira terrestre que se estende por cerca de duas centenas de quilómetros. Essa proximidade geográfica facilitou, desde longa data, as interações e intercâmbios entre as duas regiões. A ligação entre a Galiza e o Norte de Portugal é frequentes vezes referida como o "eixo galaico-português", sublinhando os laços históricos, culturais e linguísticos. As semelhanças culturais e linguísticas contribuem para uma compreensão mútua e para o fortalecimento dos laços culturais. São frequentes os intercâmbios culturais entre instituições, artistas, escritores e outros agentes culturais da Galiza e de Portugal, assim como as parcerias económicas e comerciais, potenciando as oportunidades de negócio transfronteiriças. As relações bilaterais entre regiões evoluíram ao longo do tempo por efeito de fatores políticos, económicos e sociais diversos.

As duas regiões fazem parte da União Europeia e integram o Agrupamento Europeu de Cooperação Territorial Galiza - Norte de Portugal (AECT - GNP) desde 2008, beneficiando de programas europeus que financiam a implementação de projetos conjuntos e o desenvolvimento de estratégias comuns que visam a diminuição das disparidades regionais através da cooperação territorial transfronteiriça, mormente o programa Interreg.

As políticas e programas da UE, com ênfase em fundos estruturais e de investimento, foram criados e desenvolvidos para promover a cooperação regional, fortalecer as relações transfronteiriças e incentivar o desenvolvimento conjunto em determinadas áreas, dando cumprimento a um dos princípios fundamentais da União Europeia: a coesão social. O objetivo é reduzir as disparidades económicas e sociais entre as diferentes regiões e garantir que todos os cidadãos possam beneficiar do progresso e do desenvolvimento da UE.

Partindo da elaboração de um relance diacrónico das ligações histórico-geográficas, culturais e linguísticas entre as duas regiões do noroeste peninsular (Galiza e Norte de Portugal), analisamos as condições específicas de constituição da Euro-região Galiza-Norte de Portugal enquanto entidade política e formalmente estabelecida, concluindo com a análise comparada dos planos de investimentos conjuntos entre as duas regiões e dos respetivos eixos prioritários de cooperação transfronteiriça. Esta análise vislumbra salientar as áreas e prioridades da cooperação transfronteiriça passadas e futuras (2007-2027). As fontes para a elaboração deste artigo assentaram na análise de documentos oficiais (regulamentos europeus), arquivos institucionais, sites da Comissão Europeia, v.g. o Interreg Europe e os respetivos programas operacionais como o Programa Operacional de Cooperação Transfronteiriça Espanha-Portugal (POCTEP).

Contexto das relações recentes Galiza-Norte de Portugal

No século XIX, a Galiza e o Norte de Portugal constituíam regiões que compartilhavam muitos aspetos culturais, históricos e geográficos, situando-se sob administrações políticas distintas. As invasões napoleónicas, em 1807, ocuparam no ocidente peninsular várias áreas, ocasionando a constituição da Junta Suprema do Reino da Galiza (1808) que se organiza de forma autónoma e com ela compõe um exército cuja primeira ação é entrar no Norte de Portugal e libertar a cidade do Porto da presença francesa. “A 5 de Julho [de 1808], surge a proclamação do reino da Galiza cujo intento apresenta ser o mesmo, isto é, a associação de esforços para combater o exército francês com a prevalência do objectivo final ser a restauração da soberania dos dois reinos ibéricos.” (^{Geraldes, 2020}, p. 133). Posteriormente, a campanha militar liderada por Arthur Wellesley (1769-1852), 1.º Duque de Wellington, obrigou à retirada das forças francesas da região.

Após as Guerras Napoleónicas, o Congresso de Viena (1814-1815) redefiniu as fronteiras europeias. Portugal manteve a independência enquanto a Galiza permaneceu sob domínio espanhol, não tendo sofrido substanciais alterações fronteiriças na região. Em 1833 foi dissolvida a Junta Suprema do Reino da Galiza que havia conferido amplos poderes de autogoverno à região (Villares, 2022).

No decurso do século XIX, na Galiza e no Norte de Portugal surgiram movimentos nacionalistas e independentistas, tais como as Irmandades da Fala - organizações culturais e políticas com o objetivo de promover a língua e a identidade cultural galegas. Estas irmandades também defendiam ideias de autonomia regional e eram críticas em relação à centralização política de Madrid. Em boa mediada, a construção ideológica do nacionalismo galego alicerçou-se no incremento da consciência de uma identidade galega e das afinidades históricas, geográficas, linguísticas e culturais com o Norte de Portugal (^{Campos, 2009}).

Em paralelo, o Norte de Portugal não experimentou movimentos independentistas. Portugal já era uma nação estabelecida com uma longa história de independência reafirmada com a Guerra de Restauração (1640-1668). As dinâmicas políticas e sociais nas duas regiões são distintas, refletindo circunstâncias histórias específicas.

Em 1936, durante a II República Espanhola, foi proclamada a autonomia da Galiza, mas a guerra civil (1936-39) e a subsequente ditadura de Francisco Franco colocaram um fim a essas aspirações. Durante a ditadura franquista a censura e a repressão aumentaram e, consequentemente, foram restringidos os direitos individuais e imposta uma língua “nacional”, inviabilizando os ímpetos nacionalistas galegos. As relações entre intelectuais galegos e eruditos portugueses “surgiram sob a forma de colaborações científicas escritas em castelhano - toleradas porque expurgadas de conotações políticas explícitas -, aparecidas em várias revistas portuguesas, com uma constância notável ao longo de décadas” (^{Medeiros, 2003}, p. 327).

Já em tempos de democracia, entre as duas regiões subsistem diferenças em matéria de estatuto político-institucional. A Constituição Espanhola de 1978 consagra o direito de autonomia das regiões e nacionalidades que formam o Estado espanhol por contraponto à unidade político-administrativa do território português. Não obstante as diferenças, as relações de cooperação institucional entre a Comunidade Autónoma da Galiza (1981) e o Norte de Portugal incrementaram-se desde o ano de 1983, aquando das primeiras reuniões entre a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte (CCDR-N) e a Junta da Galiza (Xunta de Galicia) para tratarem de assuntos de interesse mútuo. Em 1986 celebrou-se na cidade do Porto o documento de trabalho “Projectos susceptíveis de consideração conjunta por parte da Galiza e da Região Norte de Portugal"¹.

A adesão à União Europeia (antes Comunidade Económica Europeia) dos dois países (1986) teve um impacto significativo nas relações bilaterais e na cooperação regional. As fronteiras entre os dois países tornaram-se bem mais permeáveis, facilitando a circulação de pessoas, bens e serviços.

A década de 1990 foi um período em que se consolidaram os esforços de cooperação transfronteiriça, visando o desenvolvimento económico e social conjunto e a promoção de interesses comuns, no quadro da recém-criada Cooperação Territorial Europeia (CTE). A partir de 1991 foram instituídas Comunidades de Trabalho sobre cooperação transfronteiriça entre entidades locais, e formadas as Comunidades Territoriais de Cooperação (CTC) dos Vales do Lima, Minho, Tâmega e Cávado.

Na sequência da aprovação do Regulamento (CE) 1082/2006 que oficializou os Agrupamentos Europeus de Cooperação Territorial (AECT), com o objetivo de eliminar os obstáculos à cooperação territorial da União foi criada, em 2008, a Euro-região Galiza-Norte de Portugal, o terceiro agrupamento AECT criado na Europa. Os AECT constituem um instrumento jurídico da política de coesão da União Europeia que têm por objetivo promover a cooperação territorial e reforçar a integração económica, social e territorial da União².

Ao abrigo do citado regulamento, a cooperação territorial da UE desenvolve-se em três vertentes - cooperação transfronteiriça, cooperação transnacional e cooperação inter-regional -, apoiadas financeiramente pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), o Fundo de Coesão (FC) e o Fundo Social Europeu (FSE). Perante este cenário, em 2008 foi fundado o Agrupamento Europeu de Cooperação Territorial Galiza-Norte de Portugal (AECT-GNT), através do Convénio de Cooperação Territorial Europeia entre a Junta da Galiza e a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte³ (CCDR-N) - inaugurando uma nova etapa na história da cooperação transfronteiriça entre o Norte de Portugal e a Galiza, designada por cooperação de “segunda geração” (^{Cancela Outeda, 2010}, p. 155). Segundo Celso Cancela Outeda, esta cooperação pressupõe “o aprofundamento e a institucionalização da cooperação e a renovação do compromisso político da Junta da Galiza e da CCDR-N para com este empreendimento comum” (^{Cancela Outeda, 2010}, p. 151).

Neste quadro, a AECT-GNP encarrega-se da gestão da cooperação ao nível transfronteiriço regional nas áreas da competitividade, emprego, meio ambiente, património cultural e gestão de riscos. O quadro geral de desenvolvimento das relações de cooperação Galiza-Norte de Portugal insere-se no âmbito da cooperação transfronteiriça (CTF) da União Europeia, incluindo a colaboração em questões de interesse comum ao desenvolvimento económico, social e cultural das duas regiões (^{Varela, Cancela e Cordal, 2015}).

Neste âmbito têm sido desenvolvidos projetos de infraestrutura e intercâmbios culturais que contemplam atividades conjuntas que fortalecem os laços entre a Galiza e o Norte de Portugal.

Não obstante estas iniciativas conjuntas, na perspetiva de alguns especialistas, a região da Galiza-Norte de Portugal “não deveria ser denominada por Euro-região, uma vez que ainda necessita de melhorias significativas no domínio das acessibilidades (transportes públicos), na partilha de equipamentos sociais e culturais e de outro tipo de infra-estruturas, na penetração das empresas portuguesas em território galego, e na presença de um gabinete de cooperação transfronteiriça com capacidade administrativa e jurídica sobre o território” (Medeiros, 2009, p. 13).

Entretanto, o AECT - GNP iniciou funções em 2010 tendo como missão facilitar e promover a cooperação territorial entre a Galiza e o Norte de Portugal em diversas áreas de atuação, produzindo um espaço euro regional cada vez mais integrado. O AECT - GNT assumiu como principais objetivos: fomentar e simplificar as relações transfronteiriças; ampliar a competitividade do território e do tecido empresarial; promover as transferências de competências, conhecimento e inovação; desenvolver o respeito pelo meio ambiente. Deste modo, foi possível estreitar os laços da euro-região Galiza-Norte de Portugal, promover a colaboração transfronteiriça em diferentes âmbitos a que nos referiremos à frente, contribuindo para o aumento da coesão social no contexto europeu.

Do conceito de Euro-região à Euro-região da Galiza-Norte de Portugal: programas e objetivos

O conceito de “Euro-região” faz parte do quadro mais alargado da Cooperação Territorial Europeia que visa promover a harmonia e a colaboração entre as regiões da Europa. A noção de Euro-região esteve, desde o início, intimamente associada às atividades desenvolvidas pela Associação das Regiões Fronteiriças Europeias (ARFE), constituída em 1971, durante a Primeira Conferência de Regiões Fronteiriças Europeias, organizada pelo Conselho da Europa⁴. Associação das Regiões Fronteiriças Europeias (AEBR) é uma organização independente que reúne as autoridades regionais e as partes interessadas das regiões fronteiriças. O objetivo da AEBR é defender os interesses das regiões fronteiriças, promover a cooperação transfronteiriça e proporcionar uma plataforma de diálogo e colaboração entre regiões contíguas. Esta organização tem como objetivo a representação dos interesses das regiões fronteiriças e transfronteiriças europeias, quer a nível europeu, quer a nível nacional e regional. A CCDR-N integra esta associação no quadro da cooperação com as regiões da Galiza, Castela e Leão, da nossa vizinha Espanha.

Atualmente, uma Euro-região constitui uma estrutura de cooperação transfronteiriça que envolve regiões de diferentes países europeus que colaboram em várias dimensões para enfrentar desafios comuns, tais como o desenvolvimento económico, a proteção ambiental, o intercâmbio cultural e outras áreas que facilitem o estreitamento de laços entre comunidades vizinhas. As Euro-regiões têm um quadro institucional que facilita a cooperação e a coordenação das atividades entre as regiões participantes. Este quadro pode incluir estruturas de governação conjuntas, reuniões regulares e processos de tomada de decisão colaborativos. O principal objetivo é fomentar a cooperação e a integração transfronteiriça entre regiões vizinhas que partilham laços históricos, culturais ou geográficos.

Cada Euro-região é única em termos de âmbito geográfico, regiões participantes e objetivos específicos. A Euro-região Galiza-Norte de Portugal, conforme adiantámos, foi cria da para promover a cooperação e o desenvolvimento entre as regiões da Galiza, em Espanha, e do Norte de Portugal, independentemente dos diferentes níveis administrativos da Galiza (comunidade autónoma do Noroeste da Espanha) e do Norte de Portugal (uma das sete regiões do país).

No sentido de promover um aprofundamento da coesão territorial, económica e social, a União Europeia, em 1990, criou o programa Interreg; uma iniciativa comunitária que apoia a Cooperação Territorial Europeia (CTE) e que tem vindo a aprofundar qualitativamente os mecanismos de cooperação e intercâmbio de experiências entre as autoridades regionais e locais no sentido de melhorar a eficácia das políticas de desenvolvimento regional (^{Pardellas de Blas & Padín Fabeiro, 2017}). O programa principiou com a “promoção da cooperação entre regiões transfronteiriças dos Estados-membros, estendida posteriormente à cooperação transnacional e inter-regional nos Estados-membros e entre estes e países terceiros adjacentes, países parceiros e/ou outros territórios” e, atualmente, o Interreg (2021-2027) já vai na 6.ª geração (Interreg - Cooperação Territorial Europeia).

Os programas Interreg são financiados pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) e por outros fundos estruturais da UE. Estes fundos apoiam projetos e iniciativas específicas que contribuem para os objetivos gerais do Interreg - fomentar a coesão social e o desenvolvimento das atividades económicas transfronteiriças.

O programa Interreg passou por várias alterações e melhorias ao longo dos anos, sendo organizado por regiões geográficas ou prioridades temáticas. Nos anos 90 o programa evoluiu e expandiu-se para incluir vários tipos de cooperação, como a cooperação transnacional e inter-regional. Nos inícios do novo milénio (2000-2006), foram criadas as vertentes Interreg A, B e C, cada uma centrada em diferentes formas de cooperação (A para a cooperação transfronteiriça, B para a cooperação transnacional e C para a cooperação inter-regional). Entre 2007 e 2013 o programa Interreg continuou a apoiar a cooperação transfronteiriça nas suas diversas dimensões e áreas de interesse comum, com vista à promoção da coesão económica, social e territorial.

Mais recentemente, entre 2014-2020, os programas Interreg A foram implementados no âmbito do quadro mais alargado dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI), com especial incidência na promoção da cooperação através das fronteiras internas da UE. Desde 2021 projeta-se que o programa Interreg continue a evoluir nos períodos de programação subsequentes para enfrentar novos desafios em linha com as prioridades estratégicas da União Europeia e os desafios colocados pela globalização.

No contexto do Interreg A, Portugal beneficia atualmente do programa Interreg VI-A Espanha-Portugal (POCTEP⁵). Os programas Interreg A envolvem normalmente regiões vizinhas de diferentes Estados-Membros da UE, com o objetivo de enfrentar desafios comuns e promover o desenvolvimento sustentável, o crescimento económico e a coesão social além-fronteiras. O enfoque e as prioridades específicas de cada programa Interreg A dependem das características e necessidades das regiões participantes. As regiões abrangidas por este programa são as NUTS III de Portugal e Espanha situadas nas fronteiras ou adjacentes a estas⁶. O terceiro nível (NUTS III) - em que se insere a Euro-região Galiza-Norte de Portugal -, representa as unidades territoriais mais pequenas de um país. A NUTS é considerada para a atribuição de fundos estruturais, o planeamento da política regional e consequente análise estatística.

Eixos de cooperação: mudanças na continuidade?

O Interreg Europe está organizado em torno de prioridades temáticas específicas, conforme adiantámos. Estas prioridades alinham-se com os objetivos mais amplos da UE, como a inovação, a competitividade, a economia descarbonizada e a sustentabilidade ambiental. A cooperação transfronteiriça, transnacional e inter-regional entre regiões são o leitmotiv do Interreg⁷.

A cooperação entre o Norte de Portugal e a região autónoma da Galiza tem sofrido um incremento notável desde 1991 com a criação da Comunidade de Trabalho Galiza-Norte de Portugal (https://galicia-nortept.xunta.es/pt-pt/inicio), que constitui a estrutura institucional para a governança desta Euro-região, tendo sido pioneira na península no âmbito da cooperação transfronteiriça. A cooperação, potenciada pela contiguidade espacial das duas regiões, é multifacetada e multissetorial, compreendendo diversas áreas de interesse e aproveitando os recursos dos territórios para melhorar a qualidade de vida das comunidades. As autoridades locais e regionais desempenham um papel central no desenvolvimento da cooperação Interreg, uma vez que são os principais intervenientes na definição das políticas de desenvolvimento regional e na execução dos projetos que visam o aprofundamento da integração regional.

Assim, os "Planos de Investimentos Conjuntos da Euro-região Galiza-Norte de Portugal” surgem como resultado do trabalho conjunto da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte (CCDR-N) e da Junta da Galiza (Xunta da Galicia), que são entidades que desempenham um papel essencial na coordenação e implementação das políticas de desenvolvimento regional entre o Norte de Portugal e a região autónoma da Galiza.

A criação das Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional em Portugal ocorreu no âmbito da descentralização administrativa e da implementação de políticas de desenvolvimento regional desde 1979. Estas comissões desempenham um papel fundamental na coordenação e implementação de estratégias de desenvolvimento em diferentes regiões do país, promovendo a coesão territorial e o equilíbrio económico e social.

A estrutura e o papel das CCDR foram objeto de algumas alterações ao longo do tempo, uma das quais no ano de 2014, quando surgiram os Conselhos Regionais, compostos por representantes das autarquias locais (presidentes de câmara) e da sociedade civil, o que reforçou a componente democrática e participativa destas comissões. Muito recentemente, pelo Decreto-Lei n.º 36/2023, de 26 de maio, no âmbito do XXIII Governo Constitucional, as Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional foram convertidas em institutos públicos, de regime especial e âmbito regional, competindo-lhes a promoção de políticas públicas que tenham em vista o desenvolvimento integrado e sustentável do território. Por este diploma as 5 Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Portugal passaram a deter as atribuições dos serviços periféricos da administração direta e indireta do Estado (^{Decreto-Lei n.º 36/2023, art.º 1.º}).

A CCDR-N, em específico, é a única que está focada na região do Norte de Portugal. Por seu turno, a Junta da Galiza, como órgão executivo e administrativo do governo autónomo da Galiza, uma comunidade autónoma no noroeste da Espanha, foi instituída em 1981, como parte do processo de reconhecimento político das comunidades autónomas na Espanha. A criação da Junta da Galiza radica na aprovação do Estatuto de Autonomia da Galiza, que foi ratificado em dezembro de 1980 e entrou em vigor no ano seguinte. Desde então a Junta da Galiza transformou-se no governo autónomo da região, responsável pela administração e gestão dos assuntos regionais, fomentando a identidade regional (^{Sarmiento Méndez, 2002}).

À CCDR-N e à Junta da Galiza compete nomeadamente o processo de planeamento estratégico e regional, contribuindo para a definição de políticas e estratégias conjuntas de desenvolvimento económico, social e cultural. Apoiadas nessa dinâmica, a CCDR-N e a Junta da Galiza desempenham um papel fundamental na gestão de fundos europeus destinados ao desenvolvimento regional. Isso inclui a coordenação de programas e projetos financiados por fundos da União Europeia para promover o crescimento e a coesão transfronteiriça e europeia, como o programa Interreg (^{Ribeiro & Marques, 2016}).

Ao abrigo do Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho que cria as condições necessárias à cooperação territorial, a região da Galiza-Norte de Portugal contou com um pioneiro Programa operativo de cooperação transfronteiriça em 2007-2013 (Programa Operacional de Cooperação 2007-2013) ⁸ . O período de 2007-2013 corresponde ao ciclo de programação dos Fundos Estruturais e de Investimento da União Europeia, incluindo o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), O Fundo de Coesão (FC) e o Fundo Social Europeu (FSE) abrangidos pela política de coesão da UE. Durante este período, programas operacionais foram desenvolvidos para diferentes regiões, visando promover o desenvolvimento económico, a coesão social e territorial.

Com a finalidade de facilitar a constituição e o funcionamento dos Agrupamentos Europeus de Cooperação Territorial (AECTs). Esses agrupamentos são uma ferramenta legal específica destinada a promover a colaboração entre regiões fronteiriças de diferentes países membros da UE, podendo envolver autoridades locais, regionais e outros atores relevantes de diferentes países, e estabelece disposições comuns relativas aos fundos europeus de desenvolvimento.

Posteriormente, no quadro do Regulamento (CE) n.º 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro, que revoga o anterior, foram elaborados os Planos de Investimentos Conjuntos de 2014-2020⁹ e de 2021-2027¹⁰. Estes dois últimos assinalam um momento de superior articulação da cooperação transfronteiriça; constituindo relevantes instrumentos de programação da cooperação transfronteiriça, promovendo o robustecimento institucional da Euro-região e o aprofundamento da cooperação regional. Todos contam com um elenco dos principais eixos e prioridades de atividade da cooperação transfronteiriça, os objetivos específicos de cada eixo e as estratégias para levar a cabo as atuações correspondentes em cada caso. Os planos podem variar consoante as prioridades estabelecidas pelas autoridades regionais e locais durante o processo de conceção do plano de investimento conjunto.

Atualmente, a Comunidade de trabalho Galiza-Norte de Portugal concentra a sua atividade na concretização do "Plano de Investimentos Conjuntos da Euro Região Galiza-Norte de Portugal 2021-2027" (https://www.ccdr-n.pt/sites/default/files/ficheiros_ccdrn/cooperacao/pic_vf2.pdf), um documento que intenta uma “passagem da cooperação já existente no terreno a um estádio de maior aprofundamento, compatível com os desafios que o estado da economia global e da própria União Europeia colocam a este espaço do Noroeste europeu” (^{PIC Galiza-Norte de Portugal, 2021-2027}, p. 13-14).

O quadro seguinte apresenta os principais eixos de cooperação estabelecidos nos programas e planos de investimentos relativos à Euro-região Galiza-Norte de Portugal.

Uma primeira ideia a extrair do quadro é a de que esta região tem vindo desde 2007 a trilhar um caminho de colaboração conjunta no âmbito da Cooperação Territorial Transfronteiriça, representando o terceiro Agrupamento Europeu de Cooperação Territorial mais antigo dos existentes na UE.

O fundo estrutural que apoia o desenvolvimento de políticas de cooperação é sobretudo o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER). O instrumento financeiro de apoio à cooperação territorial - o POCTEP - sustenta o Programa Operacional de Cooperação relativo a 2007-2013, que posteriormente veio a denominar-se “Programa de Cooperação Interreg Espanha-Portugal”, em 2014-2020. O programa define 4 eixos prioritários de desenvolvimento da cooperação transfronteiriça que constituem as principais apostas numa estratégia de governança comum reforçando as redes de cooperação existentes em 5 zonas específicas entre Espanha e Portugal: Galiza/Norte de Portugal, Norte de Portugal/Castela e Leão, Centro/Castela e Leão, Alentejo/Centro/Estremadura e Alentejo/Algarve/Andaluzia. O programa operacional de 2007-2013 abrange uma área fronteiriça composta por 17 NUT III com ampla incidência territorial; não são áreas exclusivas da região transfronteiriça Galiza-Norte de Portugal, portanto.

No que diz respeito à Euro-região Galiza-Norte de Portugal é realçada a importância do desenvolvimento das ligações ferroviárias, consideradas fundamentais na articulação territorial dos transportes, na mobilidade de passageiros e mercadorias, no impacto ambiental, e até mesmo em variáveis macroeconómicas, como o emprego, por exemplo. Este Plano Operacional confere especial realce à criação e manutenção de postos de trabalho prestando auxílio às pequenas e médias empresas (PMEs). Simetricamente, a valorização do património cultural corresponde a uma conceção que remete para a gestão, a proteção, a utilização e a fruição de um recurso que intenta fomentar a atividade turística e de lazer e promove o desenvolvimento e o bem-estar social dos dois lados da raia.

Por seu lado, a assistência técnica de cooperação transfronteiriça envolve instituições, profissionais, especialistas e recursos que ajudam na implementação e gestão de projetos conjuntos entre as regiões fronteiriças (instituições locais, organizações não governamentais, universidades e outras), incluindo apoio a PMEs, promoção do turismo transfronteiriço, intercâmbios culturais, cooperação em programas educativos, etc.

O Plano de Investimentos Conjuntos (PIC) relativo ao período de 2014-2020, foi desenvolvido ao abrigo do primeiro regulamento específico sobre a cooperação territorial europeia (^{Regulamento [CE] 1299/2013, de 17 de dezembro}). Este plano estabelece uma relação estreita entre crescimento económico e competitividade e desenvolvimento de investigação científica e inovação, considerado estas últimas um dos pilares básicos da União Europeia (^{Ferreira, 2019}).

A Estratégia de Especialização Inteligente Transfronteiriça Galiza-Norte de Portugal (RIS3T) é uma iniciativa específica promovida pela União Europeia que se enquadra na nova Política de Coesão 2014-2020, e que foi criada para orientar os investimentos em pesquisa e inovação para as áreas em que uma região possui vantagens competitivas ou potencial de crescimento. Essa estratégia visa aumentar a competitividade regional, promovendo o desenvolvimento económico sustentável. A Euro-região Galiza-Norte de Portugal tem vindo a melhorar nos parques científicos e tecnológicos, mas mantém-se com índices bastante inferiores às respetivas médias nacionais relativamente à população empregada nas Tecnologias da Informação e Comunicação (TIC). Este índice é um dos indicadores considerados para avaliar a existência de disparidades económicas e sociais entre as diferentes regiões.

O segundo eixo do presente plano dá especial relevância à competitividade das Pequenas e Médias Empresas (PMEs), considerado um eixo crucial para o crescimento económico sustentável. Nesta euro-região a estrutura empresarial é constituída maioritariamente por PMEs (0-249 trabalhadores) e microempresas (menos de dez empregados), algumas das quais são pouco competitivas e atrativas para a mão de obra mais qualificada.

O terceiro eixo manifesta qualidades excecionais, a euro-região possui um património imaterial e cultural riquíssimo muito atrativo em termos turísticos, recebendo a visita de cerca de sete milhões de turistas por ano. Há também que realçar a importância do turismo na criação de emprego e na atratividade que exerce sobre a população mais jovem.

O quarto eixo prioritário - Uma Euro-região exemplar na capacitação institucional ao serviço da cidadania - representa um verdadeiro desafio para a Euro-região, uma vez que o Norte de Portugal e a Galiza, do ponto de vista administrativo, detém diferente estatuto relativamente ao Estado. O Norte de Portugal constituí uma região sem autonomia administrativa e a Galiza, no contexto da Constituição Espanhola, é uma comunidade autónoma que detém instituições próprias (Parlamento da Galiza, Junta da Galiza, Congresso dos Deputados em Madrid), que lhe confere competências legislativas e executivas e recursos financeiros próprios. De igual forma, ao nível da administração inferior, existem diferenças assinaláveis entre as duas regiões: a estrutura administrativa portuguesa está organizada em câmaras municipais e freguesias e a Galiza em deputações provinciais e concelhos ou ajuntamentos. Em Portugal, a CCDR-N é um organismo descentralizado da Administração Central que tem por objetivo criar condições para o desenvolvimento integrado e sustentável da região norte do país.

Não obstante a diferenciada estrutura administrativa das duas regiões, as relações bilaterais e a cooperação institucional têm uma longa tradição que recua ao ano de 1983, altura em que se reuniram pela primeira vez a Comissão Coordenação Regional do Norte e a Junta da Galiza. Entretanto, foram sendo criadas associações e outros organismos transfronteiriços que promovem a aproximação entre as duas regiões, v.g. a Associação Eixo Atlântico do Noroeste Peninsular, instituição com personalidade jurídica, que hoje conta com a participação de 34 cidades.

O futuro da cooperação transfronteiriça da Euro-região está plasmado no PIC de 2021-2027 que confere especial relevância ao reforço dos recursos endógenos da área geográfica e das potencialidades de cooperação e complementaridade nos diversos domínios do PIC (cooperação de proximidade). Simetricamente, aposta na concretização de uma euro-região de direitos sociais em resposta à crise do COVID no quadro da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (direito ao trabalho, direito à segurança social, direito à habitação e direito à saúde).

Não obstante, a crise económica e a pandemia COVID-19 condicionaram o objetivo de reduzir os índices de pobreza nos setores mais vulneráveis da população. O documento que assume como prioridades a aposta na inovação e na transferência de conhecimento científico para o setor produtivo, como condição de desenvolvimento económico e social (criação de emprego qualificado) e aumento da competitividade. A mobilidade laboral é bastante diferenciada: os commuters galegos que diariamente passam a fronteira da Galiza para o Norte de Portugal são ainda impulsionados pela indústria transformadora, o comércio e os setores da saúde e assistência; por seu lado, os portugueses que cruzam a raia vão trabalhar para a restauração, hotelaria, construção civil e transportes. Este é, sem dúvida, um dos melhores indicadores para medir oportunidades de cooperação transfronteiriça que está diretamente relacionado com a qualidade de vida das populações da zona de fronteira.

Por fim, é basilar fomentar políticas que promovam a coesão social e a cidadania. A Euro-região enfrenta um duplo desequilíbrio na distribuição da população litoral/interior e urbano/rural que tem que ser atenuado com políticas de coesão social, económica e territorial, mormente pelo incremento da rede de transportes, aumento da complementaridade das economias agrícolas locais com outras atividades, v.g. turismo, serviços, comercialização de produtos endógenos, diversificação de projetos e programas mais agregadores para esta Euro-região.

Conclusão

A cooperação territorial transfronteiriça surge como um elemento chave nas políticas de desenvolvimento e coesão da União Europeia, na medida em que é promovida para sanar problemas que transcendem as fronteiras administrativas dos Estados. Os programas operacionais e os PIC priorizam e antecipam medidas e estratégias de cooperação transfronteiriça para enfrentar desafios específicos da Euro-região.

O nosso estudo visou proceder a uma análise qualitativa comparada dos eixos prioritários dos programas operacionais e dos PIC no período de 2007 a 2027.

Para a interpretação dos eixos do programa operacional e dos PIC foi indispensável uma visão flexível de cada contexto, evitando as generalizações, pelas naturais prioridades concebidas em cada conjuntura política. O Programa Operacional de Cooperação relativo a 2007-2013, foi desenvolvido ao abrigo do Regulamento (CE) n.º 1082/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho de 5 de julho de 2006, relativo aos Agrupamentos Europeus de Cooperação Territorial (AECT), e tinha por objetivo melhorar a eficácia da utilização dos fundos estruturais da União Europeia, reforçar a cooperação entre as autoridades regionais, facilitar a elaboração de programas conjuntos, conceder orientações de assistência técnica adequada à implementação dos programas de cooperação.

O PIC relativo ao período de 2014-2020 foi desenvolvido no âmbito do primeiro regulamento específico sobre a cooperação territorial europeia (Regulamento [CE] 1299/2013, de 17 de dezembro) que, num âmbito mais aprofundado, visa promover um reforço da cooperação territorial comunitária e encoraja a elaboração de programas de investimento com uma abordagem territorial integrada, que considere as especificidades de cada região. A primeira RIS3T (estratégia de especialização inteligente) permitiu identificar prioridades, tendo vindo a privilegiar os investimentos na pesquisa e inovação da Euro-região, com o objetivo de criar vantagens competitivas sustentáveis. É também importante assinalar que para o período de programação 2014-2020, e pela primeira vez na história da política de coesão europeia, foi adotado um regulamento específico, que rege as ações da CTE apoiadas pelo FEDER, prática que se manteve no período subsequente de 2021-2027.

O PIC 2021-2027 é considerado para a Euro-região um “momento Hamilton”. As prioridades estratégicas do PIC assentam na utilização eficiente e estratégica dos recursos internos da região, incluindo os ativos locais, naturais, culturais, humanos e institucionais disponíveis.

Os três programas analisados salientam igualmente lacunas e deficiências em determinadas áreas, como infraestruturas, distribuição desequilibrada dos serviços públicos, reduzida e diferenciada mobilidade laboral transfronteiriça, escassa inovação, desenvolvimento atomizado do território, baixo índice de cooperação empresarial e dos poderes públicos locais. Apesar de tudo, ao longo destes 20 anos, a Euro-região da Galiza-Norte de Portugal reforçou as redes de cooperação institucional, particularmente as direcionadas para a competitividade e inovação regional. O histórico recente da cooperação transfronteiriça da Euro-região Galiza-Norte de Portugal carateriza-se por ser multissetorial abrangendo diferentes áreas, como cultura, economia, transportes, ciência, tecnologia e inovação, visando uma abordagem progressivamente mais orientada para o potencial endógeno da Euro-região, por forma a estimular o desenvolvimento transfronteiriço. Esperemos que o aprofundamento das relações económicas e sociais entre as duas regiões “irmãs”, para além do reforço da cooperação transfronteiriça, possam vir a contribuir num futuro próximo para a coesão global no contexto europeu mais vasto.