Governança global do clima e a proposta analítica do plano científico do projeto ESG

Nas RI, o conceito de governança global tem um forte viés institucionalista e a origem de sua utilização está relacionada com o conceito de regimes internacionais⁴. Governança, um conceito mais amplo, se refere à necessidade de direcionar comportamentos em torno de um objetivo comum, seja por meio de mecanismos formais ou informais, e apoiados em valores comuns⁵. A governança global, como lente analítica, associa-se a reflexões sobre ordem global⁶, reconhece a difusão do poder do Estado nacional para atores subnacionais e transnacionais, e a expansão da esfera de análise para vários níveis - do global ao local. Assim, a governança global inclui mais atores além do Estado e altera, por consequência, as relações de poder e a construção de regras e de instituições.

A governança global do clima refere-se a uma categoria analítica para se estudar a «construção de instituições e políticas para responder às mudanças do clima global»⁷. Essas instituições caracterizam-se por envolver atores e processos formais e informais, em espaços tradicionais de debate sobre o clima - como a UNFCCC - como também espaços não tradicionais - como o Conselho de Segurança das Nações Unidas, a Organização da Aviação Civil Internacional, a Organização Mundial de Comércio, etc., configurando o seu caráter multissetorial, podendo envolver diversas agendas de pesquisa, como meio ambiente, economia política, segurança, entre outras.

Entre os esforços analíticos para se estudar os processos de governança, destaca-se o ESG⁸, que trabalha, através de um programa de pesquisa⁹, as dimensões de arquitetura da governança e agência, justiça alocativa, democracia e poder, antecipação e imaginação, e adaptação e reflexão. O quadro geral do programa de pesquisa tem como pressuposto que o mundo é com- plexo e dinâmico, assim como o sistema Terra, e que múltiplas visões de mundo coexistem. O plano utiliza quatro condições contextuais que definem o enquadramento de pesquisas e são abordados em ampla base empírica e debates sociais e acadêmicos - transformações, desigualdade, o antropoceno e diversidade.

As lentes analíticas do plano científico oferecem uma visão ampla do sistema de governança, aqui o sistema de governança do clima, através de campos de pesquisa diversos. Elas são organizadas em pares, para destacar a relação entre os conceitos.

Arquitetura e Agência

O foco dessa lente são aspectos institucionais e atores do sistema de governança, e como eles interagem, considerando mudanças ao longo do tempo. A arquitetura é uma rede de princípios amplamente compartilhados, instituições e práticas que influenciam decisões em todas as áreas de um sistema de governança¹⁰. Apesar de o plano não apresentar uma definição explícita de agência, Inoue¹¹ define-a como a «capacidade de indivíduos e atores coletivos de [mudarem] o curso dos eventos, ou o resultado de processos, desde que tal capacidade se baseie em autoridade, e não na força». A inclusão de outros atores no marco analítico, conforme previamente destacado, implica interações complexas entre agentes e arquitetura, resultando em padrões diversos de distribuição de poder, alteração criação e difusão de instituições e normas.

Democracia e Poder

Regimes políticos domésticos têm implicações em sistemas de governança, pois influenciam a capacidade de atuação entre níveis (do local ao global) para a solução de problemas coletivos em termos de transparência, de processos de tomada de decisão, qualidade de processos deliberativos e de transmissão de valores de cidadãos para instituições no nível global¹². Há também literatura que aborda os resultados de processos democráticos para questões ambientais e a representação e participação de grupos em situação de vulnerabilidade, como povos indígenas e comunidades tradicionais. Quanto ao poder, ele é considerado uma característica inerente a todo tipo de governança. É considerado um conceito multidimensional que pode se expressar por meio do controle de recursos materiais e ideacionais, de maneira relacional, difusa, estrutural e discursiva. Além disso, sociedades distintas definem poder de maneira diferente¹³.

Justiça e Alocação

O plano científico utiliza o conceito de justiça em três dimensões, ao mesmo tempo que reconhece a diversidade de abordagens possíveis por diferentes campos de estudo. As três dimensões são: intergeracional (entre gerações), internacional (entre Estados e regiões) e intersetorial (entre grupos humanos ou categorias na sociedade definidos através da interseção de idade, de classe, de casta, de gênero, de raça, entre outras categorias)¹⁴. O aspecto de alocação está relacionado com o conceito de distribuição de impactos negativos e benefícios da cooperação, mas há diversos princípios para definir o que seria uma distribuição justa. Reconhecimento e representação se tornam, então, elementos necessários para a realização de uma alocação justa de impactos negativos e de benefícios.

Antecipação e Imaginação

Esta lente se refere a processos de antecipação e imaginação de futuros por meio de modelos, construção de cenários e análises integradas. A antecipação considera a elaboração de mecanismos de governança no presente e o desenvolvimento de capacidades para transformações futuras, em um contexto de incertezas normativas, científicas e tecnológicas, como o caso da geoengenharia. Ela busca imaginar e experimentar de maneira antecipada futuros plurais e desafiadores, para questionar quais futuros são possíveis. Os modelos e previsões do Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC, na sigla inglesa) são um exemplo de processos de antecipação¹⁵.

A imaginação busca alternativas inovadoras para problemas atuais, chamados de wicked problems devido à sua complexidade, como a mudança global do clima. No entanto, a imaginação pode ser limitada partindo de aspectos sociais e culturais (hegemônicos) de uma determinada sociedade. Neste ponto, a diversidade de mundos enriquece os exercícios de imaginação e reforça a agência de atores diversos através de processos democráticos de participação e linguagens múltiplas (como artes, cultura, jogos, ciência, etc.) para experimentação de novas idéias¹⁶.

Adaptação e Reflexão

Adaptação é considerado um termo guarda-chuva para os conceitos de vulnerabilidade, de resiliência, de capacidade de adaptação, de aprendizagem social, entre outros conceitos relacionados à resposta a mudanças e esforços de antecipação a alterações no sistema Terra. A adaptação se refere tanto a processos sociais e ecológicos quanto a processos do sistema de governança do clima. Assim, a capacidade de reflexão crítica complementa o esforço de resposta partindo de um autoexame sobre valores, práticas e ações em todos os níveis - do local ao global - para reformar instituições, demais elementos do sistema de governança e processos¹⁷. Há desenvolvimento de pesquisa sobre como reforçar a capacidade de reflexão de maneira endógena (partindo das instituições existentes) ou através de fatores externos catalisadores, como crises ou ação de movimentos sociais, e sobre como responder a questões locais inseridas em um contexto de interconexão global, com ramificações para outros grupos, sistemas ou países. A atmosfera é um exemplo, assim como sistemas hidrológicos que perpassam territórios.

Crédito de carbono, REDD+ e povos indígenas: O caso de créditos de carbono com comunidades tradicionais e povos indígenas no Brasil

Em agosto de 2011, foi realizada uma reunião entre representantes do povo indígena munduruku, a empresa Celestial Green Venture PLC e vereadores na cidade de Jacareacanga, no Pará, estado brasileiro localizado na região norte do país. Nesta reunião, foi apresentado um projeto de transferência de direitos de créditos de carbono de uma área de 2,4 milhões de hectares pelo valor de 120 milhões de dólares ao longo de trinta anos. A transferência de direitos implicava em todos os direitos certificados ou benefícios obtidos da biodiversidade da área, o que poderia abranger, inclusive, o conhecimento tradicional do povo indígena munduruku¹⁸.

A referida negociação pode ser inserida dentro da arquitetura de REDD+ (Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação Florestal, «+» conservação, manejo flores- tal sustentável e aumento dos estoques de carbono florestal), que se refere a uma iniciativa internacional desenvolvida no âmbito da UNFCCC com o objetivo de evitar emissões de gases do efeito de estufa por meio do combate ao desmatamento e à promoção de práticas florestais sustentáveis, de forma a colaborar com o enfrentamento às mudanças climáticas¹⁹. Trata-se, nesse sentido, de um pagamento por serviços ambientais, fornecendo-se recompensa financeira pelo esforço de redução do desmatamento e melhoria do manejo florestal²⁰.

REDD+ pode referir-se a dois tipos de esforços distintos. O primeiro - jurisdictional REDD+ - refere-se à arquitetura institucional negociada no âmbito da UNFCCC pelos Estados para a promoção de incentivos financeiros, para que países em desenvolvimento reduzam o desmatamento e a degradação florestal (e, consequentemente, suas emissões de carbono) através de projetos nacionais e de financiamento internacional. O segundo tipo - project-based REDD+ - refere-se a projetos e ações pontuais e voluntárias de redução de desmatamento e degradação florestal implementadas por atores não governamentais, como organizações não governamentais, empresas privadas, comunidades locais e outras entidades. Trata-se de processos de governança com atores não estatais exercendo maior protagonismo nas negociações e no processo de implementação, havendo um deslocamento das relações de poder para atores transnacionais e locais.

Os projetos voluntários são conduzidos com base em iniciativas próprias e podem seguir critérios e metodologias diferentes, podendo gerar créditos de carbono para compensar emissões. As iniciativas baseadas em projetos podem vincular-se a certificadoras com diferentes graus de exigência quanto à comprovação da adicionalidade, de metodologias de medição e de avaliação de impactos sociais e ambientais dos projetos. Por isso, há grande variação no valor do crédito de carbono decorrente de projetos de REDD+, conforme o reconhecimento e a confiabilidade das certificadoras envolvidas.

O Brasil possui um número significativo de projetos de REDD+: 23% de todos os REDD+ do mundo, de acordo com a Sylvera, empresa que atua no mercado voluntário de carbono²¹, e 66 projetos e 11 programas, de acordo com a Redd Project Database²². O Brasil possui uma arquitetura nacional de REDD bastante estabelecida comparando com outros Estados. Tem desenvolvido suas estruturas - institucional e normativa -, com destaque para o SISREDD+, sistema nacional criado para coordenar e promover a implementação do REDD+ no Brasil; a Estratégia Nacional para REDD+; e a Comissão Nacional para REDD+, instituída pelo Decreto n.º 10.144/2019.

Em relação às salvaguardas, foi aprovado, em julho de 2017, pela Comissão Nacional para REDD+, a Resolução n.º 09/2017, que estabelece a interpretação das salvaguardas de Cancún no contexto brasileiro. Entre os pontos de interpretação, destacamos o item «c», que trata do reconhecimento e respeito dos conhecimentos e direitos dos povos indígenas, comunidades tradicionais e agricultores familiares na implementação de ações de REDD+, e o item «d», que versa sobre a consulta livre, prévia e informada, bem como a participação efetiva das populações envolvidas²³.

No entanto, o Brasil ainda não tem um marco regulatório definido para mercados voluntários de carbono, como destacado por Wenzel²⁴, e é nesta ausência que muitos projetos foram realizados com povos indígenas e comunidades tradicionais, com participação de grandes empresas, compradoras de créditos, e instituições intermediárias. Isso porque o REDD+, ao criar o arcabouço para pagamento por resultados de redução de emissões por desmatamento, acabou por incentivar atores do mercado voluntário a investirem nesse tipo de projeto. Mesquita²⁵ menciona a proliferação de projetos de carbono florestal entre 2010 e 2013 em pequenas áreas, com 30 etnias contatadas, dentre elas os munduruku e os Cinta Larga. As condições de negociação, muitas vezes, feriam os direitos dos povos indígenas, a legislação nacional sobre terras indígenas e normas internacionais²⁶.

Embora a Resolução n.º 3/2020 do CONAREDD reconheça o mercado voluntário de carbono florestal, não valida seus projetos, metodologias, volumes de emissões transacionados nem qualquer outro aspecto dos projetos voluntários²⁷. Assim, não há, no Brasil, informação precisa do número de projetos de REDD+ vinculados ao mercado voluntário, nem centralidade de registros, o que facilita a atuação de empresas e organizações interessadas em se vincular a projetos que gerem crédito de carbono florestal, porém sem o devido cumprimento das normas e diretrizes internacionais de REDD+.

De acordo com o cacique Osmarino Manhoari Munduruku²⁸, no caso do contrato com a Celestial Green Venture PLC, apenas alguns indígenas e vereadores assinaram o contrato n.º 473531-11-PV01, em um hotel, junto com a empresa. Pelos termos do contrato, os munduruku não poderiam fazer qualquer alteração no território sem o consentimento da empresa e referência à metodologia de uso do território estabelecida pelo mesmo²⁹. Conforme o cacique Osmarino Manhoari Munduruku se expressou em entrevista ao Instituto Humanitas Unisinos: «Em minha opinião, esse projeto é ruim porque durante os próximos 30 anos nós não poderemos caçar, plantar, pescar, retirar frutas do mato ou cortar madeiras quando preciso»³⁰.

Em razão da variação quanto ao grau de confiabilidade dos projetos (seja em relação à metodologia, à adicionalidade e ao respeito às salvaguardas), sua estrutura de governança e a racionalidade econômica envolvida, diversas organizações e povos de floresta manifestam-se contrariamente aos projetos de REDD+ (como, por exemplo, Global Alliance of Indigenous Peoples and Local Communities on Climate Change against REDD and for Life³¹). Isso porque as estratégias propostas para mitigar os potenciais riscos sociais e ambientais do REDD+, e gerar benefícios para as comunidades envolvidas, podem não resultar de fato no que os povos florestais e seus defensores almejam³².

As críticas ao REDD+ podem ser centralizadas em três aspectos: i) os projetos de REDD+ refletem uma racionalidade neoliberal que promove a mercantilização da natureza, na medida em que, mesmo projetos que não envolvem a geração de créditos de carbono comercializáveis, reduzem a relação com a floresta através da lógica econômica, e transformam a relação dos povos com a floresta em serviço monetizável, quantificável e transacionável; ii) os projetos acarretam a apropriação das terras dos povos de florestas por atores externos, na medida em que se transfere para terceiros a capacidade de decisão sobre o que fazer no território; iii) os projetos podem violar a autodeterminação dos povos ao não realizarem a consulta livre, prévia e informada, pois utilizam mecanismos e estratégias que dificultam a compreensão sobre o que está sendo negociado, bem como criam mecanismos para desincentivar a recusa dessas populações³³. O contrato entre a Celestial Green e as lideranças munduruku não é um caso isolado, e evidencia uma fragilidade do mercado voluntário de créditos de carbono relacionados com projetos REDD+: a diversidade de atores envolvidos, a diversidade de regulamentações, de metodologias, de critérios e formas de verificação de cumprimento e os vários interesses das partes fazem com que todo o processo precise se ancorar na confiabilidade dos atores envolvidos, na sua reputação. A análise da reputação no âmbito do mercado de carbono é desafiadora para compradores de créditos, mas ainda mais para as comunidades receptoras dos projetos de REDD+, na medida em que é necessário apropriar-se de linguagens, de regramentos e de práticas pouco claras e bastante complexas.

Neste ponto, fazemos destaque para o Protocolo de Consulta Munduruku, elaborado em 2014 a partir da Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT). De acordo com o documento, o povo munduruku de todas as aldeias deve ser consultado em qualquer questão que afete seu território, pois existe só um povo munduruku e as decisões são coletivas³⁴. Além disso, a consulta deve ser realizada nas aldeias, e não fora do território. Mecanismos de consulta como este protocolo se tornam ferramentas relevantes para o encontro de diferentes visões de mundo, linguagens, regras e práticas, como foi o caso de negociação de créditos de carbono florestal.

Análise do caso pelas lentes do projeto Earth System Governance

As lentes do plano científico do Earth System Governance (ESG) permitem abordar o caso do contrato de venda de créditos de carbono entre a Celestial Green e representantes do povo munduruku como inserido em uma perspectiva mainstream da governança global do clima, e também levantar novas questões e agendas de pesquisa partindo de aspectos particulares deste caso.

Arquitetura e Agência

Esta lente permite observar um processo de governança - mercados voluntários de crédito de carbono florestal - no qual o Estado não é necessariamente o ator central, mas divide espaço com empresas privadas, instituições intermediárias e atores locais. No entanto, ainda que como lente analítica englobe outros atores, como o próprio plano científico cita extensivamente o avanço de pesquisas neste sentido, a divisão de poder ainda é bastante desigual e, como consequência, a agência destes atores também. Assim, um ponto relevante para a compreensão do caso é o papel das normas e das instituições de proteção indígena como fundamentais para o seu desfecho (anulação do contrato) e, em menor medida, a negociação e a comercialização de créditos de carbono, pois as regras difusas e em desenvolvimento do mercado voluntário não foram capazes de evitar impactos socioambientais negativos para o povo munduruku. Contudo, cumpre destacar que houve avanço em princípios, em instituições e em práticas para proteção de atores em situação de vulnerabilidade ao nível internacional e nacional nos processos de REDD+ após a ocorrência do caso.

Ainda assim, há uma crítica constante ao desenvolvimento de projetos de REDD+ com povos indígenas e com comunidades tradicionais, que precisam, de maneira recorrente, lançar mão de instrumentos alternativos dentro do sistema de governança para sua própria proteção. A arquitetura de governança global condiciona a atuação dos agentes da governança global do clima, porém não a determina³⁵, e esses agentes recorrem a diferentes espaços de produção normativa para se engajar e produzir resultados distintos. Neste contexto, judicialização local, formação de redes com outros atores, como organizações não governamentais de alcance internacional, e influenciadores (artistas) são exemplos de reação possíveis.

Democracia e Poder

Esta lente, ao apresentar como o exercício do poder se dá não apenas nos espaços formais e tradicionais de negociação, permite focar em como democracia e poder podem ser construídos e entendidos de diversas maneiras por diferentes grupos sociais - o que não implica resultados necessariamente positivos. No caso em análise, esperava-se maior protagonismo de atores não estatais nas negociações e no processo de implementação, embora esse deslocamento do Estado para estes outros atores tenha ocorrido, porém não necessariamente de maneira positiva. A desigualdade de poder entre os atores envolvidos no processo de negociação de direitos sobre crédito de carbono em terras do povo indígena munduruku se expressa em quem detinha a informação, quem elaborou os termos do contrato e quem assinou o contrato. A regulamentação de REDD+ e de mercados voluntários de carbono no Brasil teve avanços significativos no período posterior ao caso. O mecanismo de consulta livre, prévia e consentida do povo indígena também é posterior a este caso. Assim, há que se pensar sobre mecanismos eficientes para compensar a disparidade de poder material e discursivo e a garantia de implementação dos avanços já realizados. Há ainda questões sobre a insegurança de um cenário sem regulação, como o Brasil, em que as comunidades locais têm poucos recursos para atuar no processo e necessitam de intermediários³⁶.

A cosmologia munduruku também convida para se pensar a relação de poder entre humanos e não humanos. A inclusão de condições estrangeiras (não indígenas), expressas pelo contrato, impacta potencialmente na relação entre humanos e entidades não humanas (demais animais), o que tem poder disruptivo para os munduruku³⁷. Assim, a realização local de um mecanismo institucionalmente e internacionalmente legitimado pode ter consequências não previstas se diferentes visões de mundo, e seus distintos alcances, não forem considerados, ou forem intencionalmente invisibilizados. A qualidade dos processos deliberativos tem papel fundamental neste ponto.

Justiça e Alocação

A lente de justiça e alocação permite-nos refletir sobre o caráter desigual das relações entre atores da governança ambiental, bem como sobre as diversas expressões de justiça. A perspectiva de justiça intersetorial se destaca no caso em análise e, em um primeiro plano, entre grupos privados e povos indígenas. A cosmologia munduruku evoca também uma proposta de justiça interespécies humanas e não humanas. A histórica dificuldade de reconhecimento dos direitos dos povos indígenas, evidenciada pela luta por demarcação de terras, é um entrave para a realização de justiça e alocação de impactos e benefícios neste caso. A demarcação das terras indígenas munduruku ocorreu apenas em 2001, mas o enfrentamento para reconhecimento de seus direitos é permanente. Até hoje, o povo indígena munduruku permanece enfrentando injustiças sobre seu território, como o garimpo ilegal e a construção de hidrelétricas que impactam o rio Tapajós³⁸.

O plano científico do projeto ESG faz uma aproximação entre processos democráticos e resultados justos em termos de alocação. Neste ponto, a exemplo do caso «munduruku», há que se pensar também em difusão de normas e processos alternativos de agência para além de condições de regimes nacionais e de arquitetura do sistema de governança. Governança por meio de redes de solidariedade pode ser explorada como alternativa para resultados através de conceitos de justiça construídos na diversidade de visões de mundo e que considerem atores humanos e não humanos.

Antecipação e Imaginação

Neste binômio, o encontro de perspectivas distintas sobre tempo, território, relação entre grupos humanos e não humanos ganha renovado destaque. Os conceitos de antecipação e de imaginação variam de acordo com o conceito de futuro de cada socie- dade, bem como de quais atores estão envolvidos. Há ainda a possibilidade de encontros conflituosos entre uma visão hegemônica e visões marginalizadas de mundos.

Mesmo que não venham a gerar créditos, projetos como o do caso «munduruku» vinculam-se a um conjunto de símbolos envolvendo preservação, sustentabilidade e respeito à biodiversidade, que torna o investimento em projetos REDD+ atraente para a imagem dos financiadores/compradores: trata-se da promessa de um porvir diferente, ainda que permaneçam as práticas de reprodução da destruição. Quando os projetos envolvem comunidades tradicionais e povos indígenas, esses transferem, ainda que involuntariamente, parte de um capital simbólico bastante desejado por esses financiadores/compradores: o da possibilidade de convivência com a manutenção da floresta em pé, ainda que, em sua origem, os compradores não mudem suas práticas.

Adaptação e Reflexão

Esta lente permite focar em como diferentes sociedades têm lidado com o desafio de mudar práticas econômicas, sociais e políticas em razão das mudanças climáticas e demais transformações ambientais em curso. Sendo o REDD+ uma iniciativa eminentemente de mitigação, uma abordagem crítica sobre mudança e reflexividade exige questionar como arquiteturas de governança e soluções propostas podem reproduzir padrões hegemônicos de práticas e valores de sustentabilidade como, por exemplo, projetos de carbono florestal que impõem um enfoque carbonocêntrico para os usos da floresta, inviabilizando outros valores e usos possíveis. A criação de ambientes de coprodução de aprendizagem, receptivos para cosmovisões diversas, pode reforçar a capacidade de resposta necessária de maneira mais justa e eficaz.

Conclusão

Apesar de o ESG contribuir para o avanço de pesquisas sobre governança global com o reconhecimento de atores compreendidos como vulnerabilizados, há poucos indicativos sobre como fazê-lo em cada uma das lentes. Com isso, elas ofuscam, ainda que indiretamente, a possibilidade de se estudar a agência de tais atores, questões de justiça, de adaptação e de poder, cujas consequências são lidas partindo de conceitos construí- dos em um contexto bastante diferente da cosmovisão munduruku. Assim, o caso pode ser «capturado» pelas lentes de governança a partir de respostas institucionais produzidas nos espaços tradicionais de pesquisa. Ou seja, as lentes não indicam como avançar em pesquisas que abarquem outras produções normativas, principiológicas e de visões de mundo que escapem da lógica dos espaços formais.

Ao reconhecermos, por exemplo, que, desde a organização na Associação Pusuru do povo indígena Munduruku, no início da década de 1990, até à formulação do Protocolo Munduruku, em 2014, o pleito do povo indígena munduruku pelo reconhecimento e defesa de suas terras permanece, este caso se torna emblemático. Se os considerarmos como exemplo de diversos outros grupos, este caso nos convida a avançar para espaços de encontro de diferentes cosmovisões, nos quais haja esforço reflexivo do referencial hegemônico consolidado de pesquisa para se pensar a governança dos sistemas da Terra, entre eles o climático, com imaginação e criatividade. Assim, fazemos o convite para se pensar outros binômios entre as lentes analíticas partindo desta experiência.