Significados da democracia energética

Num mapeamento dos usos da democracia energética, Szulecki constata que lhe são atribuídos dois significados: por um lado, denota o objetivo normativo da descarbonização e da transformação energética; por outro lado, descreve exemplos de iniciativas cívicas descentralizadas e maioritariamente bottom-up⁸. O autor propõe então entender a democracia energética como um «objetivo político ideal, em que os cidadãos são os beneficiários, stakeholders (enquanto prosumers⁹) e titulares do conjunto da política do sector energético»¹⁰.

A primeira revisão conceptual crítica da democracia energética, «um conceito politicamente orientado», situa-a algures entre «a noção mais estreita e descritiva de «energia de base comunitária» - que enfatiza a escala e a proximidade geográfica - e a [noção] de «justiça energética», uma ferramenta crítica poderosa que pode ser usada para incorporar injustiças relacionadas com desigualdades de classe, raça, género ou espaciais»¹¹.

Perante a diversidade e fragmentação da literatura, e rejeitando a imposição de uma definição única, são destacados três entendimentos «tipo» de democracia energética:

«Um processo - que, através de iniciativas dispersas de base e um movimento social transnacional, está a desafiar os incumbentes [no sector da] energia; um resultado da descarbonização - quanto mais caminhamos para um sistema renovável e distribuído, mais o sector energético é democratizado; um objetivo normativo - um ideal a que aspirar num futuro descarbonizado indeterminado»¹².

De acordo com o primeiro entendimento, a democracia energética seria, simultaneamente, um processo em andamento e um movimento social que o impulsiona; o movimento social transforma-se, então, em produto e produtor da democracia energética. No segundo entendimento, os termos invertem-se: a democracia energética seria o resultado da alteração de fatores materiais, nomeadamente, a reorganização dos sistemas energéticos e a transição gradual para fontes renováveis e distribuídas. Neste caso, a transição tecnológica antecederia e viabilizaria a mudança política e social. Finalmente, enquanto objetivo, a democracia energética seria «um ideal ao qual as comunidades podem aspirar, e um princípio orientador de políticas e ações em direção a um sistema energético justo e democrático»¹³. A democracia energética situar-se-ia num horizonte futuro e dependeria de alterações tecnológicas, mas também de uma politização da transição energética «informada por ideais democráticos»¹⁴.

Numa revisão da literatura recente, são sistematizadas as características atribuídas à democracia energética com maior frequência, designadamente: a inclusão de atores não tradicionais - comunidades locais, organizações da sociedade civil e populações historicamente marginalizadas - nos processos políticos relacionados com a energia; a transição para formatos diretos de participação cidadã, como o prosumerismo, a propriedade comunitária e as cooperativas, que são vistos como fundamentais na democratização dos sistemas energéticos; e a preferência por sistemas energéticos descentralizados, tidos como mais democráticos¹⁵.

Apesar desta diversidade, existe um conjunto de premissas interdependentes relacionadas com o poder, o sistema económico, a justiça social, os modelos de produção de energia, as modalidades de propriedade e controlo do sistema energético, as escalas de atuação e os atores que permitem enquadrar a democracia energética e esboçar uma caracterização preliminar.

Em primeiro lugar, é imperativo reconhecer as estruturas de poder vigentes e as oportunidades e espaços de resistência disponíveis para quem, como os proponentes da democracia energética, procura transformá-las¹⁶. Pressupondo que as relações de poder no quadro do capitalismo neoliberal são «profundamente antidemocráticas», qualquer «transição energética emancipadora» exigiria uma transformação das geometrias de poder existentes e uma estratégia política para a sua concretização - «temos de pensar em construir o poder», sublinha Angel -, sob pena de se limitar a efetividade da democracia¹⁷.

No mesmo sentido, Thombs argumenta que a democracia é uma condição necessária, mas não suficiente, para uma transição justa, já que a maioria das sociedades é atravessada por relações de poder assimétricas que, por sua vez, moldam e são moldadas pela energia¹⁸. O autor recorda que a energia não pode ser separada dos processos sociais que a produzem, distribuem e usam, uma vez que estes estão incrustados em determinadas estruturas sociopolíticas¹⁹. Parafraseando Robert Cox, a energia é sempre para alguém e para algum propósito²⁰; o mesmo sucede na atual transição em direção às energias renováveis. Assim sendo, é crucial avaliar a economia política das energias renováveis, isto é, quem a produz, em nome de quem, com que objetivo e para benefício de quem²¹.

A democracia energética implica uma crítica ao neoliberalismo e a rejeição da «anarquia dos mercados liberalizados de energia»²². Por conseguinte, opõe-se à reconversão do modelo capitalista, sob a forma de capitalismo verde, e à mercadorização da natureza. A democracia energética almeja resignificar a própria noção de energia, interpretando-a como um bem comum (commons) e não como uma mercadoria, e inserindo-a num modelo económico regenerativo e não extrativo, em harmonia com os limites ecológicos do planeta²³.

Ademais, a democracia energética reconhece o modo como os sistemas energéticos e económicos assentes nos combustíveis fósseis - e a concentração de poder e riqueza que lhes está associada - perpetuam desigualdades socioeconómicas, raciais e de género²⁴. Com efeito, os movimentos que se arrogam da democracia energética reivindicam um sistema energético renovável socialmente justo, norteado pelo interesse público e não pelo lucro, o que se consubstancia no acesso universal à energia, em preços justos e em empregos com salários dignos²⁵.

Na transição energética rumo às renováveis, a configuração do modelo de produção de energia - centralizado versus descentralizado - é incontornável, assim como a propriedade e o controlo das infraestruturas. Os partidários da democracia energética tendem a preferir modelos descentralizados, privilegiando a escala local e o envolvimento ativo dos cidadãos na gestão do sector energético (organizados, por exemplo, em cooperativas ou CER). Por princípio, a produção descentralizada deveria incrementar o controlo democrático da infraestrutura energética, priorizando as necessidades socioeconómicas e ambientais locais, em detrimento dos lucros e da acumulação de riqueza.

Todavia, alguns autores têm advertido para os perigos da romantização das comunidades e da escala local, problematizando as suas principais fragilidades e eventuais efeitos perversos. Recorrendo ao exemplo das cooperativas, estas podem preferir os rendimentos dos membros ao bem público²⁶. Num mercado liberalizado de energia, em que a dinâmica da concorrência prevalece, podem acentuar a descoordenação; no sentido oposto, não se podem subestimar as ameaças de captura de projetos descentralizados por parte de grandes empresas privadas. Antecipa-se ainda o risco de reprodução de desigualdades, visto que a adesão à cooperativa pode exigir investimentos iniciais incomportáveis para algumas camadas da população²⁷.

Com efeito, «o controlo local não é uma panaceia»²⁸. Por um lado, a descentralização fomenta diversas formas de democracia (deliberativa, associativa e material); por outro lado, a presunção de superioridade intrínseca dos sistemas descentralizados ignora as múltiplas escalas em que a justiça e a democracia, mas também as desigualdades (de classe, raça e género), operam²⁹. A inclusão nominal de grupos previamente sub-representados nos processos decisórios não assegura automaticamente uma transferência de poder, já que podem persistir assimetrias de poder no seio das comunidades e dos mecanismos internos de exclusão^{30 31}.

Não obstante, os atores e os espaços da democratização energética não se esgotam nas comunidades e na escala local. Atente-se, nomeadamente, nas campanhas pela (re)municipalização dos serviços de energia e no papel das empresas públicas. Estas entidades, se comprometidas com objetivos de justiça social e laboral, apresentam diversas vantagens: regem-se pelo interesse público, empregam mais trabalhadores locais e podem assegurar a construção, a operação e a manutenção das infraestruturas de energia renovável³².

Já à escala nacional, destaca-se o papel dos governos na transição energética e, em particular, na disseminação célere e massiva de energias renováveis, que implicará recuperar instrumentos de planeamento³³. As questões de coordenação, de redistribuição e de investimento, associadas ao poder do Estado, são igualmente relevantes:

«as instituições do Estado estão profundamente incrustadas em relações sociais de dominação e opressão, do capitalismo ao racismo e ao patriarcado. Assim sendo, o Estado irá frequentemente frustrar os esforços que visam uma mudança emancipatória. Não obstante, o Estado não é meramente um instrumento da classe dominante: embora esteja estruturalmente enviesado para a reprodução do statu quo, as lutas dentro e fora do Estado podem mudar a sua forma e função»³⁴.

Neste sentido, o planeamento estatal será essencial para replicar e expandir a democracia energética para lá de uma escala micro, transformando, efetivamente, o conjunto do setor energético³⁵.

Finalmente, os desafios que ultrapassam as fronteiras nacionais, como a crise climática, a proteção dos bens comuns globais, a transição energética e o desmantelamento da indústria fóssil exigem uma reestruturação radical da economia política global. Na ótica de Fairchild, para que a democracia energética seja verdadeiramente transformativa, deve instigar um movimento global.

A autora argumenta que o sistema económico assente em combustíveis fósseis é global, pelo que os seus oponentes deverão construir um contramovimento que atue na mesma escala³⁶.

Em suma, futuros energéticos democráticos irão consistir, provavelmente, numa amálgama de tecnologias renováveis, de estruturas de propriedade, de atores e na compatibilização, através da coordenação política em múltiplas escalas, de modelos de produção centralizados e descentralizados. Embora os modelos de produção e as modalidades de propriedade e controlo (desde cooperativas e CER a empresas públicas municipais ou nacionais) sejam contestados, a convicção de que o poder político e económico deve ser removido da alçada das empresas de combustíveis fósseis e transferido para a esfera coletiva é unânime.

A democracia energética e os seus contextos

Desde a Revolução Industrial, a energia constituiu um campo de disputa política por excelência. A distribuição desigual das reservas finitas de combustíveis fósseis deter- minou a sua importância geopolítica e económica. Com efeito, o sistema capitalista está incontornavelmente dependente da geração virtualmente ilimitada de energia, dada a sua vocação para a acumulação de riqueza. Nos últimos dois séculos, a expansão do capital tem estado umbilicalmente ligada à extração e queima de combustíveis fósseis, valendo-lhe a designação, na área da ecologia política, de capital fóssil³⁷.

A energia, desde a matéria-prima ao consumo final, é, pois, eminentemente política. A diferença introduzida pela democracia energética não passa apenas pelo reconheci- mento da energia enquanto objeto político, mas sobretudo pela sua ressignificação: de mercadoria no sistema capitalista, passa a potencial veículo de democratização na transição socioecológica, reformulando o seu papel na prossecução de objetivos políticos, socioeconómicos e ambientais igualmente renovados. Deste modo, a energia serve de substrato a um projeto democratizador mais amplo. Trata-se do ponto de partida, ou até de uma condição necessária, também para uma democratização política e socioeconómica.

Nesse sentido, a democracia energética poderia ser interpretada meramente como o corolário desse processo de democratização política e socioeconómica mais ampla. Tal significaria que a democracia energética só seria discernível e legítima enquanto resultado, desvalorizando as etapas precedentes da sua construção. Não existiriam, portanto, manifestações avulsas de democracia energética no quadro do capitalismo fóssil.

Tratar-se-ia, porventura, de um entendimento redutor, pois não contemplaria o processo prévio e indispensável de democratização energética. A democracia energética pode ser entendida como um objetivo futuro que começa a ser erigido no presente, mediante um processo de progressiva institucionalização sociopolítica.

Este processo desenrola-se simultaneamente em diversas escalas - local, regional, nacional e internacional - e pode envolver múltiplos atores, desde as comunidades ao Estado. Os horizontes temporais, as velocidades e a viabilidade da democratização energética são indetermináveis em abstrato, uma vez que este processo é influenciado pelos contextos geográficos, políticos, socioeconómicos, culturais e ambientais em que decorre.

Fixar uma definição universal, definitiva e totalizante de democracia energética poderá ser extemporâneo não só porque a sua construção está em curso, como também devido aos contextos distintos em que decorrem os processos de democratização. Há que ter necessariamente em consideração as variedades de democracia e as diferenças objetivas entre sistemas socioeconómicos e políticos. A democracia energética, se concretizada, será necessariamente plural, refletindo as características singulares de cada processo de democratização.

Embora se reconheça essa pluralidade, constata-se, igualmente, a necessidade de clarificar as dimensões que permitem a delimitação e caracterização da democracia energética em contextos particulares. Partindo do estudo de caso português, desenvolver-se-á, neste artigo, uma grelha de análise que pretende facilitar a identificação e avaliação de instrumentos de democratização energética em Portugal, exercício particularmente relevante dada a crescente descentralização da produção de eletricidade renovável - considerada pela Comissão Europeia e pelo Governo português como o principal meio de participação cidadã na transição energética e, consequentemente, como condição para uma transição justa.

São múltiplos os atores e as iniciativas que incorporam a democracia energética no seu discurso e ação, o que tem contribuído para a sua elasticidade e crescente popularidade, mas também para uma diluição e dispersão conceptual que a tornam suscetível a tentativas de cooptação e deturpação. Deste modo, as dimensões aqui avançadas - controlo democrático do sector energético, redistribuição do poder político e económico, direito universal à energia renovável e justiça social - podem funcionar como pontos de referência ao longo do processo de democratização energética. Por um lado, a amplitude desta delimitação permite distinguir a diversidade de tipologias que começam a surgir no terreno; por outro lado, é circunscrita o suficiente para evitar equívocos no reconhecimento de instrumentos de democratização energética, despistando eventuais tentativas de apropriação indevida.

Embora se assuma que democracia e democratização não constituem esferas autónomas de análise, considera-se que a democratização energética pode ser parcialmente apreendida através dos seus instrumentos, isto é, veículos que contribuem para o fortalecimento das dimensões da democracia energética. Mais concretamente, a democratização energética desdobra-se em duas estratégias interdependentes: a resistência ao capitalismo fóssil e a construção de futuros energéticos alternativos. Cada uma delas implica o recurso a um vasto leque de instrumentos, exigindo uma atuação dentro das instituições políticas democraticamente eleitas e para lá delas, num híbrido de democracia representativa e democracia direta, despoletando uma dinâmica de coconstrução em múltiplas direções ao longo das hierarquias de poder. Ambas as estratégias assentam na mobilização e na organização coletivas, bem como no diálogo e na formação de alianças com outros movimentos sociopolíticos mais enraizados (movimento sindical, justiça climática, justiça social) e com os quais a democracia energética partilha uma agenda comum. Nos processos de democratização energética, o papel dos cidadãos não se esgota numa participação individual e atomizada, por exemplo, enquanto prosumers - tal poderia redundar, aliás, na expansão da propriedade privada dos meios de produção de energia³⁸. Pelo contrário, o seu envolvimento extravasa a esfera doméstica, gerando uma aproximação à comunidade e ao espaço público. Os cidadãos podem estar enquadrados, entre outros, em coletividades locais e outros movimentos, cooperativas, associações, sindi- catos, ou partidos políticos. A sua atuação centra-se em espaços como instituições de ensino, locais de trabalho e locais de residência. Os repertórios de ação coletiva podem incluir, por exemplo, protestos e manifestações, campanhas, desobediência civil, assembleias (de moradores, de trabalhadores, de utentes), mas também pressão junto das instituições políticas, candidaturas a cargos políticos e ainda a construção de projetos coletivos em torno da energia renovável.

Sublinhe-se que os instrumentos de democratização não se cingem ao campo da chamada sociedade civil. Tal poderia, em última instância, limitar o seu alcance, mantendo-a nas margens e, por conseguinte, afastada das esferas do poder. Para que a democracia energética se institucionalize, o processo de democratização não poderá prescindir da dinâmica de poder que emana do Estado central, das autarquias e dos organismos públicos, das empresas públicas e dos partidos políticos.

A avaliar pelas tentativas de operacionalização da democracia energética que começam a surgir no terreno, as cooperativas, CER, ou outras iniciativas coletivas relacionadas com a energia renovável constituiriam, em tese, instrumentos privilegiados para a democratização energética. Não obstante, face aos riscos de romantização do «local» e da «comunidade» para que alertam vários autores, o seu contributo efetivo para o fortalecimento das dimensões da democracia energética deverá ser aferido mediante a ponderação de um conjunto de indicadores. Com efeito, cada dimensão - controlo democrático do sector energético, redistribuição do poder político e económico, direito universal à energia renovável, justiça social - tem de incluir critérios que permitam, por um lado, solidificar a delimitação da democracia energética e, por outro, aferir se determinadas iniciativas de descentralização da produção de eletricidade renovável constituem, efetivamente, instrumentos de democratização energética.

O desenvolvimento destes indicadores parte de premissas que traduzem certas expectativas em relação à configuração e aos resultados dos instrumentos de democratização energética. Essas premissas dizem respeito às modalidades de propriedade e controlo aceitáveis e desejáveis num processo de democratização energética, aos atores que têm legitimidade para os conduzir, ao grau de democraticidade e inclusão das decisões, à melhoria das condições materiais dos cidadãos e ao combate às desigualdades socioeconómicas.

Assim sendo, as modalidades de propriedade e controlo democráticas são todas aquelas que viabilizem a propriedade e controlo público e/ou coletivo das infraestruturas de produção, transporte e distribuição de eletricidade renovável (por exemplo, cooperativas, associações, empresas públicas) e, consequentemente, possibilitem a transferência de poder para a esfera pública e/ou coletiva, ou seja, para sujeitos políticos considerados legítimos, como os cidadãos coletivamente organizados e os seus representantes democraticamente eleitos. Recuperando o primeiro objetivo estratégico da democracia energética, é imperativo resistir à agenda dominante das empresas de combustíveis fósseis e reduzir a sua influência política, o que implica afastá-las progressivamente do sistema energético. Ao invés, deve privilegiar-se a cooperação entre/com atores como coletividades locais e movimentos de cidadãos, cooperativas, associações, sindicatos, autarquias e organismos públicos, partidos políticos, movimentos sociopolíticos e ambientais, pois tal poderá facilitar a incorporação da democracia energética nas suas agendas.

Além disso, processos de decisão democráticos e inclusivos, isto é, que permitam a redistribuição do poder político e económico, requerem uma participação ativa dos cidadãos e comunidades nos processos de tomada de decisão. Tal poderá traduzir-se no envolvimento direto na gestão das energias renováveis (através de cooperativas e CER, por exemplo), ou na capacidade de exigir uma prestação de contas aos seus representantes por decisões relativas aos futuros energéticos coletivos (por exemplo, a localização, a dimensão e a propriedade dos projetos de energias renováveis, ou os usos legítimos dessa energia).

Por outro lado, os instrumentos de democratização energética devem resultar na melhoria das condições materiais inerentes ao direito universal à energia renovável, concebido enquanto o acesso a serviços energéticos essenciais que deverão incluir, no mínimo, eletricidade renovável para os diversos usos domésticos a um preço justo e o incremento da eficiência energética e da autossuficiência. Devem contribuir, ainda, para combater as desigualdades socioeconómicas, tendo como horizonte a erradicação da pobreza energética, a criação de empregos na transição energética e a diminuição das assimetrias territoriais.

Abaixo são explicitados os critérios que integram as quatro dimensões da democracia energética e que, em conjunto, constituem uma grelha de análise que poderá ser aplicada para identificar e avaliar instrumentos de democratização energética em Portugal, mais especificamente no que concerne à produção descentralizada de eletricidade renovável. Esta matriz permitirá testar potenciais exemplos de instrumentos de democratização energética, particularmente, as iniciativas que, em Portugal, se autodenominam de «comunidades de energia renovável», ou ainda expor tentativas de cooptação da democracia energética. Note-se que estes indicadores não são absolutos ou definitivos. À medida que a transição energética avança, poderá ser necessário completar esta lista com novos elementos que expressem as especificidades do processo de democratização energética em Portugal.

Controlo democrático do sector energético:

Direito universal à energia renovável:

Justiça social:

Não se exige que um instrumento de democratização energética contribua para todas as dimensões em simultâneo e que cumpra estritamente todos os critérios. Poderá até promover a democracia energética através de outros meios que não sejam aqui indica- dos. Pelo contrário, uma iniciativa de descentralização da produção de eletricidade renovável dificilmente poderá constituir um instrumento de democratização energética se não reforçar, pelo menos, uma destas dimensões.

Os futuros energéticos em Portugal: uma agenda de investigação

Num momento em que Portugal se compromete a alcançar a «neutralidade carbónica» até 2050, é de elementar justiça evitar que o fardo da transição energética recaia desproporcionalmente sobre os grupos mais vulneráveis, reproduzindo desigualdades multidimensionais. Uma transição energética justa terá de se alicerçar, necessariamente, na democracia energética.

Descentralização não é forçosamente sinónimo de democratização. Com efeito, a descentralização da produção de eletricidade renovável, através de CER ou de outras iniciativas de base comunitária, só será realmente desejável se contribuir para o controlo democrático do sector energético, para a redistribuição do poder político e económico, para o direito universal à energia renovável e para a justiça social.

Não obstante, muitas das CER que começam a surgir em Portugal refletem e poderão vir a reproduzir as desigualdades socioeconómicas que atravessam o país, uma vez que a participação neste tipo de iniciativa está fortemente condicionada pelos recursos financeiros dos cidadãos. Se, por um lado, o investimento é o garante da propriedade e do controlo por parte dos membros da CER, pode excluir, à partida, quem não tenha meios para o realizar. Em Portugal, face aos números alarmantes da pobreza energética - que afeta entre 1,8 e três milhões de pessoas -, é possível afirmar que uma fatia considerável da população fica automaticamente excluída.

Se a energia for entendida como um direito e não como uma mercadoria, então é fundamental discutir o papel do Estado na provisão deste bem público e no controlo do sector energético, alargando as esferas e as escalas em que a democracia energética é tipicamente pensada. A construção do poder e a progressiva institucionalização da democracia energética requerem uma análise das ferramentas de planeamento, subordinado a objetivos ecológicos e de justiça social, que poderão ser mobilizadas na transição energética. Requerem, também, uma análise comparada da democracia energética, sobretudo no quadro da União Europeia, explorando eventuais semelhanças e diferenças entre Estados-Membros. Importa ainda explorar a trajetória internacional da democracia energética e as dificuldades na construção de um movimento global, problematizar o seu viés eurocêntrico e avaliar a sua aplicabilidade ao Sul Global, e averiguar a sua incorporação no discurso e na prática de diferentes organizações internacionais.

Igualmente relevante é a avaliação das novas relações entre os atores emergentes da transição energética, como as CER, e os atores incumbentes, nomeadamente, as empresas privadas de combustíveis fósseis, agora transformadas em empresas de energias renováveis que lideram, na prática, a transição energética. Finalmente, será importante explorar as relações de poder assimétricas que transitam da era dos combustíveis fósseis para a era das energias renováveis, bem como as tensões, eventuais dinâmicas de cooptação e apropriações indevidas das ideias de «comunidade de energia» e «democracia energética».