Geopolítica da saúde e diplomacia das vacinas

O surgimento da pandemia e, em especial, as campanhas de vacinação têm alimentado o debate geopolítico, e dezenas de artigos foram escritos sobre a geopolítica da saúde, a geopolítica das vacinas ou a geopolítica da covid-19. O que é a geopolítica? De que forma uma análise geopolítica deste fenómeno difere de outras análises produzidas por académicos das Relações Internacionais ou dos estudos sobre desenvolvimento? A geopolítica considera que a geografia é um fator fundamental para explicar as dinâmicas de poder nas relações internacionais e no comportamento de Estados e outros atores internacionais relevantes. Por conseguinte, estas análises tentam compreender até que ponto fatores geográficos influenciaram decisões relacionadas com a saúde, em áreas como a restrição ou a permissão da mobilidade, bem como na produção, compra e distribuição de vacinas e demais equipamentos médicos. De qualquer modo, a pandemia foi um poderoso lembrete de que, ao contrário de ter morrido tal como conceptualizado por Richard O’Brian³, a geografia continua viva.

Não existe uma abordagem única à geopolítica. A geopolítica clássica é vista como o terreno dos que estudam os Estados e a sua capacidade de se imporem sobre os seus competidores através do controlo do território, de rotas cruciais ou de recursos naturais valiosos. Em consequência disso, uma política externa ou uma atuação diplomática geopoliticamente direcionadas seriam aquelas que privilegiam a competição e tentam retirar vantagem da posição geoestratégica de um país ou, eventualmente, melhorá-la. No entanto, esta é certamente apenas uma forma de pensar e agir em termos geopolíticos. A geopolítica crítica alargou o âmbito dos atores analisados, incluindo atores não estatais e organismos supranacionais, e tentou ainda identificar as condições nas quais os elementos geográficos favorecem a cooperação em vez da competição e do conflito. As abordagens críticas e inovadoras à geopolítica vão além do estudo dos bens materiais e levam em consideração questões ideacionais, simbólicas e emocionais⁴.

Até recentemente, a saúde não constava da lista prioritária de tópicos dos estudantes de Relações Internacionais. Paradoxalmente, era um terreno fértil para a cooperação internacional e uma área em que as relações funcionais se desenvolveram muito cedo. Vale a pena lembrar a primeira conferência sanitária internacional, realizada em Paris em 1851, que tentou estabelecer alguns parâmetros comuns na luta contra a cólera, ou a criação em 1919 de uma agência internacional para a luta contra as epidemias, um precedente do que depois seria a Organização Mundial da Saúde (OMS), para lidar com as necessidades e as lições da chamada Gripe Espanhola (1917-1919), que causou a morte a cerca de 50 milhões de pessoas (2,5% da população mundial da altura). A covid-19 transformou a saúde numa área de estudo emergente no que diz respeito ao estudo da cooperação e competição não só entre as grandes potências, mas também entre um leque amplo de atores estatais e não estatais⁵.

Quando surgiu a covid-19, o foco inicial das atenções era o impacto que a doença poderia ter sobre o papel da China enquanto potência mundial e enquanto exemplo a seguir, uma vez que aquele país foi o primeiro onde o vírus foi registado e o primeiro a impor medidas muito drásticas para contê-lo, depois das primeiras semanas de informação contraditória e de secretismo. Gradualmente, outros dois temas subiram na agenda de prioridades: as insuficiências da OMS na gestão da crise sanitária - tema esse alimentado pela contestação da arquitetura multilateral global por parte de Donald Trump - e a escassez de máscaras, testes, ventiladores e equipamento de proteção individual, que desencadeou episódios de cooperação na forma de donativos bilaterais e da invocação de mecanismos de solidariedade, mas que no geral se traduziu numa competição feroz para adquirir as escassas unidades que se encontravam no mercado, bem como em formas de protecionismo. Nestas circunstâncias, emergiu um precedente do que agora é conhecido como «diplomacia das vacinas». Países emergentes como a China, mas também a Turquia e Marrocos, iniciaram o que ficou temporariamente conhecido como a «diplomacia das máscaras» ou «diplomacia médica», numa tentativa de cultivar relações já existentes, fortalecer novas relações e, no geral, construir uma reputação de «solucionador de problemas».

O aparecimento das primeiras vacinas contra a covid-19 foi um divisor de águas e teve efeitos contraditórios. Não há dúvida de que a vacina acelerou a competição entre os países - em número limitado - que dispunham dos meios de descobrir e produzir essas vacinas. Estes países competiam não só para vacinar a própria população, mas também no que diz respeito a qual vacina apareceria primeiro, qual seria a mais eficaz e quantas agências autorizariam a sua utilização. Evocando a ideia de uma «corrida aos armamentos», tornou-se comum falar de uma «corrida às vacinas», na qual possuir uma vacina era equivalente, apesar das diferenças, à posse de armas nucleares. Seguindo essa linha, neste artigo referimo-nos às potências das vacinas da mesma forma que a literatura académica se tem referido às potências nucleares. Num segundo momento, essas potências das vacinas também competiram na utilização de contratos e doações para consolidar ou alargar as suas áreas de influência política e económica, ou mesmo como moeda de troca quando negociavam outras questões.

Ao mesmo tempo, a vacina propiciou formas muito diferentes de cooperação internacional. Por exemplo, vários países, instituições filantrópicas, organizações do setor privado e internacionais juntaram esforços no quadro da Aliança Global de Vacinas e Imunização (GAVI) e criaram uma nova plataforma internacional, a COVAX (Acesso Global às Vacinas da Covid-19), para facilitar a chegada de vacinas aos países com recursos mais limitados. Algumas regiões também registaram um aumento significativo dos esforços de cooperação para lidar não apenas com a crise sanitária, mas também com as suas consequências económicas.

Portanto, a análise da diplomacia das vacinas deve contemplar estratégias competitivas e cooperativas. As últimas podem ocorrer através de enquadramentos bilaterais ou multilaterais e, muitas vezes, de ambos.

As peculiaridades do espaço atlântico

O espaço atlântico é uma área enorme que inclui a América do Norte, Central e do Sul, a Europa e África. Estes territórios estão ligados por uma história partilhada e frequentemente trágica, por conexões culturais entre povos e por fluxos dinâmicos de comércio e investimentos. O espaço atlântico é uma área na qual se substanciou o multilateralismo através de estruturas inter-regionais. Por exemplo, a UE e a América Latina apostaram nas cimeiras UE-CELAC e noutras iniciativas de cooperação a nível sub-regional, referindo-se, nesse processo, a uma «comunidade de valores». Mais recentemente, a UE e a União Africana (UA) também se comprometeram a aprimorar e concretizar a sua parceria birregional, e na cimeira UE-África de 2022 as lideranças reafirmaram o compromisso de trabalharem juntas para promover um multilateralismo efetivo no quadro de uma ordem internacional baseada em regras, com a Organização das Nações Unidas (ONU) no centro. Estes desenvolvimentos juntam-se a parcerias de décadas na região mediterrânica, agora sob a égide da União para o Mediterrâneo.

Um dos desenvolvimentos mais interessantes no espaço atlântico foi a emergência de estruturas birregionais sul-sul institucionalizadas. Porém, a última cimeira América do Sul-Países Árabes (ASPA) realizou-se em 2015 e a última cimeira África-América do Sul teve lugar em 2014. Assim, enquanto diferentes fóruns UE-África, UE-Mediterrâneo e UE-América Latina têm dado espaço para discussões sobre como lidar conjuntamente com desafios globais - incluindo a crise sanitária mais recente - as ligações sul-sul têm perdido relevância, pelo menos a nível birregional. Tem havido coordenação e contactos entre os Estados em contextos multilaterais, como a Organização Mundial do Comércio (OMC), mas sem uma estruturação regional.

Por conseguinte, no que toca a encontrar uma solução para a crise sanitária, o espaço atlântico está mais predisposto que outros para soluções multilaterais, inter-regionais e regionais. Será que esta predisposição se traduziu em medidas efetivas e de que forma impactou nas diplomacias das vacinas no espaço atlântico? A próxima secção debruça-se sobre esta questão.

Uma outra peculiaridade do espaço atlântico é que, apesar de não ter sido a origem do vírus, inclui alguns dos territórios que mais severamente foram afetados em termos de contágios e mortos e também a nível dos efeitos económicos e sociais da pandemia. De acordo com estimativas de maio de 2022 coletadas pelo Our World in Data, os EUA e a América Latina têm uma taxa de três mil mortes por cada milhão de habitantes, enquanto na UE esse valor é de 2440. Alguns países apresentam um número excecionalmente elevado, como o Peru, com a maior taxa de mortalidade do mundo (6388,18). A exceção a esta tendência no espaço atlântico são os países do continente africano, com menos de 200 mortes por milhão de habitantes.

A desigualdade nas taxas de mortalidade e infeção está em parte relacionada com a estrutura etária, sendo que as sociedades mais envelhecidas registam níveis de mortalidade mais altos. Todavia, este não é o único fator. As elevadas densidades e desigualdades sociais nalguns países, particularmente na América Latina, também contribuíram para a propagação e a mortalidade da pandemia.

A covid-19 é não apenas uma crise sanitária mas também uma crise socioeconómica. Neste contexto, os efeitos foram particularmente severos nos países que dependem do turismo e da mobilidade internacional, e também aqueles com largos segmentos da força de trabalho empregados de forma irregular ou em subemprego. Existem alguns casos extremos no Caribe, mas os países da orla mediterrânica e alguns destinos turísticos emergentes na África Ocidental, como o Senegal, também sofreram um grande choque económico. De facto, mais do que o nível de desenvolvimento e da intensidade do confinamento, a dependência em relação ao turismo explica o choque de crescimento em 2020⁶. Para outros países, a vulnerabilidade resultou dos níveis elevados de endividamento e dos subsequentes riscos de crise a nível cambial e de dívida pública. Isto afetou não só países de baixo rendimento, mas acima de tudo países de rendimento médio.

No outro lado da moeda, o espaço atlântico tornou-se um dos epicentros da investigação relacionada com as vacinas (principalmente na Europa e na América do Norte, mas a comunidade científica da África do Sul também desempenhou um papel muito importante no estudo do vírus e das suas novas variantes). É interessante notar que Cuba, um pequeno Estado atlântico, continua a ser o único país pequeno do Sul Global a conseguir desenvolver a sua própria vacina. Os países da orla atlântica aumentaram de forma significativa a sua capacidade de produzir vacinas, baseando-se em complexos industriais já existentes, tanto nos países do Norte como em alguns dos maiores países da América Latina e África. Ainda que a Índia continue a ser a «farmácia do mundo», os países desta região e do espaço atlântico como um todo melhoraram as suas capacidades de produção e exportação, desempenhando um papel importante no processo de imunização da população mundial. Porém, partes do espaço atlântico, como a maio- ria dos países da África Subsariana, continuam com taxas de imunização muito baixas.

A outra peculiaridade do espaço atlântico é o seu papel na produção de vacinas. A UE, o Reino Unido e os EUA estão entre os principais fabricantes de vacinas (AstraZeneca, Pfizer, Moderna, Janssen, Novavax). Cuba também conseguiu desenvolver duas vacinas (Abdala e Soberana), e em 2022 a África do Sul anunciou a primeira vacina de RNA mensageiro desenhada, desenvolvida e produzida em laboratório no continente africano (Afrigen). Em maio de 2022, a UE representava 39,7% das exportações mundiais, enquanto os EUA ocupavam a terceira posição com uma fatia de 15%⁷. Para além disso, alguns países latino-americanos e africanos também assinaram acordos com produtores globais para produzir vacinas nos seus territórios. É o caso do México (AstraZeneca e CanSino), Venezuela (Abdala), Brasil (Afrigen, CanSino, Pfizer e Sinovac), Argentina (Gamaleya e Afrigen), Marrocos (Sinopharm), Argélia (Gamaleya e Sinovac), Tunísia (Afrigen), Egito (Sinovac e Afrigen), Chade (Pfizer e Afrigen), Nigéria (Afrigen), Quénia (Moderna), Ruanda (Pfizer), Botsuana (Biological E) e África do Sul (Janssen, Afrigen)⁸. As próximas secções vão mostrar como o espaço atlântico se tornou uma arena de competição geopolítica entre vários produtores de vacinas não atlânticos. A Bússola Estratégica da UE, um documento adotado unanimemente pelos Estados-Membros em março de 2022 que apresenta um diagnóstico comum de ameaças e define as políticas e instrumentos para lhes responder, referiu-se ao papel das vacinas num cenário mundial cada vez mais competitivo. O documento refere-se à transformação da interdependência e do poder suave em verdadeiras armas, apresentando as vacinas, entre outros ativos, como instrumentos de competição política⁹.

Em grande medida, a covid-19 acelerou tendências já existentes. A presença chinesa em África é evidente para qualquer observador, sendo particularmente visível na extração e comercialização de matérias-primas, mas também nos avultados investimentos em infraestruturas e dívida pública. Os países europeus e a UE têm caracterizado abertamente esta situação como um desafio e comprometeram-se a reforçar as suas relações com África, incluindo a nível de infraestruturas por intermédio da estratégia Portal Global. A seguinte afirmação do alto representante Josep Borrell mostra que a Europa entende a situação como uma competição, e que fatores relacionados com a saúde terão acentuado esta dimensão competitiva:

«A pandemia também fez com que a competição geopolítica em África fosse além das oportunidades de investimento e negócio para incluir valores e modelos de governança. Vemo-nos confrontados com outros atores globais cujos métodos e agendas são muito diferentes dos nossos. Muitos deles não hesitarão em recorrer a campanhas de desinformação e outras formas de guerra híbrida para diminuir a influência europeia. Apesar destas dificuldades, ainda temos razões convincentes para querer tornar a Europa no parceiro de eleição de África.»¹⁰

A instalação de uma base militar chinesa no Djibuti em 2017 marcou uma nova fase no que diz respeito à presença da China no continente, e a possibilidade de a China instalar uma segunda base africana na Guiné Equatorial acrescentaria um novo nível de complexidade à competição geopolítica no espaço atlântico¹¹.

A China também aumentou a sua presença na América Latina, numa estratégia baseada nos mesmos pilares: matérias-primas, investimentos e dívida pública. A principal diferença é que o componente de segurança é ainda reduzido. Ainda assim, as opções políticas chinesas (apoio a Cuba, Venezuela e Nicarágua) têm sido interpretadas à luz da competição global com os EUA.

A capacidade da Rússia expandir a sua influência em África e na América Latina é significativamente mais pequena que a chinesa, mas é particularmente relevante em questões de segurança. A Rússia forneceu 30% do número total de armas adquiridas por países da África Subsariana e aparece também como o principal fornecedor de Estados da África do Norte, como a Argélia e o Egito¹². A presença russa em África também cresceu através da atuação de empresas militares russas como o Grupo Wagner, que opera no Mali, na Líbia e na República Centro-Africana, entre outros países. A nível militar, os países da África Oriental e do Sael parecem constar de forma mais proeminente na agenda russa do que os países africanos do litoral atlântico. Na América Latina, a Rússia optou também por apoiar abertamente os países que estão em desacordo com os EUA. O caso do Brasil é mais complexo, uma vez que a relação entre Brasília e Mos- covo tem sido construída fundamentalmente através da presença dos dois países no grupo BRICS, tendo sido cultivada recentemente através da afinidade conservadora entre Vladimir Putin e Jair Bolsonaro.

A Índia, o outro produtor de vacinas não atlântico analisado neste artigo, também aumentou a atenção dada ao continente africano. A primeira cimeira Índia-África teve lugar em 2008 e, uma vez mais, a atenção voltou-se para os países da África Oriental. Na América Latina, o grupo BRICS também constituiu uma plataforma para reforçar as relações com o Brasil. Porém, a América Latina e o Caribe permanecem ainda, em termos relativos, uma prioridade por explorar na política externa indiana. As coisas podem mudar, até porque a Índia pretende projetar-se como uma potência global e não regional.

A próxima secção mostra como a diplomacia das vacinas implementada desde 2021 reforçou, mais do que modificar, as lógicas de cooperação e competição já existentes no espaço atlântico. Para alguns produtores atlânticos, esta situação veio como acréscimo às políticas já existentes que priorizavam as relações com os vizinhos mais próximos, através de canais bilaterais ou regionais. Os quadros inter-regionais foram utilizados para ir além deste círculo imediato de vizinhos, e isto é particularmente relevante quando falamos de uma área tão extensa como o espaço atlântico. Podemos observar entre os produtores atlânticos uma mistura de táticas de cooperação e competição, uma característica tradicional das relações transatlânticas. Para os produtores não atlânticos, esta foi uma oportunidade inesperada para consolidar e expandir relações emergentes com países do Sul Global, reforçando dessa forma o espaço atlântico enquanto arena de competição geopolítica.

Os vizinhos em primeiro lugar: estratégias de proximidade

Todos os países estão interessados em que os seus vizinhos mais próximos controlem a pandemia. Isto deve-se a vários fatores, entre os quais o facto de estarem mais expostos a problemas sanitários na vizinhança, devido à mobilidade e ao turismo; de terem normalmente relações comerciais bastante fortes com os seus vizinhos e a covid-19 ser não apenas uma crise sanitária, mas também um choque socioeconómico; e a vontade de quererem ser vistos pelos seus vizinhos como solucionadores de problemas e parceiros preferenciais. No entanto, nem todos os atores têm priorizado uma estratégia de vizinhança nas suas decisões sobre como e onde mobilizar a diplomacia das vacinas. A UE e os EUA foram dois atores a fazê-lo.

A própria existência da Política Europeia de Vizinhança (PEV) e o facto de o artigo 7.º do Tratado de Lisboa estabelecer que «a União irá desenvolver uma relação especial com os países vizinhos, visando estabelecer uma área de prosperidade e boa vizinhança», são a melhor indicação de que a UE adota uma abordagem diferenciada face aos países vizinhos. Mais recentemente, a Nova Agenda para o Mediterrâneo, adotada em fevereiro de 2021, procura reforçar os laços com os vizinhos a sul, com o objetivo de «contribuir diretamente para uma visão de longo prazo de prosperidade e estabilidade na região, especialmente na recuperação social e económica da crise da covid-19»¹³. Assim, até julho de 2017 a UE já tinha entregado um pacote de apoio de mais de 2,3 mil milhões de euros¹⁴. Além disso, em colaboração com o Banco Europeu de Investimento, a UE mobilizou mais de 2,5 mil milhões de euros para apoiar a vizinhança a leste na resposta à pandemia e na recuperação socioeconómica¹⁵.

Para além da PEV, os Balcãs Ocidentais têm assumido um lugar privilegiado na resposta da UE à pandemia, como mostra a «Comunicação da Comissão para o Parlamento Europeu, o Conselho Europeu e o Conselho “Uma frente unida para vencer a covid-19”»¹⁶. Foi criado um pacote de 70 milhões de euros no âmbito do Instrumento de Pré-Adesão para apoiar estes países no acesso às vacinas dos Estados-Membros da UE¹⁷. Porém, a presença de vacinas russas e chinesas um pouco por todos os Balcãs Ocidentais demonstra que a UE não conseguiu assegurar o papel almejado de solucionador de problemas na região¹⁸.

Os EUA não têm uma «política de vizinhança», mas as suas fronteiras extensas com o Canadá e o México, assim como a sua abordagem diferenciada em relação aos «assuntos hemisféricos» no processo de tomada de decisão, sugerem que a proximidade também representa um fator relevante quando analisamos as suas escolhas de política externa e assistência internacional. No entanto, o discurso e a prática dos EUA relativamente às vacinas e à assistência evoluíram durante a pandemia. A abordagem global e multilateral de Joe Biden é, até certo ponto, uma resposta ao discurso unilateralista e oportunista de Donald Trump. Ainda assim, vale a pena lembrar que em julho de 2020 a Administração Trump realizou um encontro de alto nível com López-Obrador na Casa Branca, com vista a reforçar a cooperação entre os dois países, ao mesmo tempo que se recusou colaborar com outros parceiros e abandonou a OMS e por consequência a Organização Panamericana de Saúde (OPAS)¹⁹.

Biden revitalizou o compromisso multilateral dos EUA, projetando uma forma diferente de liderança. Os EUA voltaram a trabalhar com as instituições multilaterais que Trump tinha abandonado e demonstraram uma atitude cooperativa, «partilhando […] não para assegurar favores ou extrair concessões», mas para «salvar vidas e liderar o mundo na luta pelo fim da pandemia»²⁰. Além disso, a presença na OMS permitiu que os EUA recuperassem o seu papel na OPAS, o que beneficiou o Canadá e a sua vizinhança a sul. A Cimeira de Líderes da América do Norte foi também utilizada como enquadramento para efetivar a cooperação²¹.

Regionalismo

No que diz respeito à distribuição de vacinas, a UE adotou uma abordagem regional bem-sucedida. Os dados demonstram que no final de 2021 cerca de 80% da população da UE estava totalmente vacinada, com pequenas diferenças entre os Estados-Membros²². Como estava comprometida com o princípio de não deixar ninguém para trás, a UE assegurou vacinas em quantidade suficiente para os seus membros, mas ao mesmo tempo contribuiu consideravelmente para a iniciativa COVAX. A prioridade foi dada aos Estados-Membros, mas sem cair num «nacionalismo das vacinas»²³.

De forma a atingir o objetivo de vacinar os cidadãos dos Estados-Membros da UE, foi aprovado em nome deles um acordo para a aquisição de vacinas de covid-19. Desta forma, tornou-se possível a concretização, ao nível da UE, de acordos de compra antecipada com os produtores de vacinas²⁴. A Comissão Europeia (CE) negociou com vários produtores «para chegar a um portefólio diversificado de vacinas a preços justos para os cidadãos da UE»²⁵. E de facto, em janeiro de 2021 a CE já conseguira assegurar 2,3 mil milhões de doses de diferentes vacinas contra a covid-19²⁶. Além disso, foi feito um grande esforço para negociar um aumento da capacidade de produção de vacinas na região, tendo em vista produzir na UE 3,5 mil milhões de doses em 2022²⁷.

No continente africano, as organizações regionais e internacionais têm um longo historial de gestão de crises que transcendem as fronteiras nacionais. Isto ajudou a UA a desenvolver uma estratégia continental conjunta para o surto de covid-19. Os Estados-Membros mostraram-se comprometidos a remar na mesma direção, coordenando esforços e recursos disponíveis para responder à pandemia através de uma abordagem regional. A Aliança Africana para a Distribuição de Vacinas (AADA) tornou-se um instrumento essencial para coordenar a distribuição de doses entre os Estados-Membros da UA, em conjugação com o Fundo Africano de Aquisição de Vacinas (FAAV), uma criação da Força-Tarefa Africana de Aquisição de Vacinas (FTAAV). O mecanismo FAAV «funciona como uma central de compras em nome dos Estados-Membros da União Africana»²⁸, tendo assegurado mais de 50 milhões de doses. Por seu lado, a AADA foi instituída para facilitar a logística e o funcionamento adequado da distribuição de vacinas, com base numa abordagem continental²⁹.

O problema deste ativismo foi que algumas das expetativas iniciais não se realizaram. O objetivo da UA era vacinar 70% da população até junho de 2022; no entanto, apenas 20% da população adulta estava totalmente vacinada nessa data³⁰. De forma a assegurar o acesso às vacinas, a UA estabeleceu acordos de cooperação com organizações internacionais como o Banco Mundial³¹, as Nações Unidas, a OMS³² e organizações não governamentais como a Oxfam³³.

Na América Latina as instituições regionais não conseguiram implementar uma resposta coordenada à covid-19 e realizar aquisições conjuntas de vacinas.

Empoderamento de órgãos regionais: o inter-regionalismo em ação

Vendo-se a si mesma como um modelo de regionalismo, a UE está particularmente interessada em estabelecer quadros inter-regionais que podem contemplar a criação de instituições conjuntas. Frequentemente, existe mais do que uma organização regional em cada região, em especial quando levamos em consideração as realidades sub-regionais. Esta situação oferece à UE uma gama alargada de opções no momento de decidir quais serão os seus parceiros.

A UE-ALC tem sido um importante canal de comunicação inter-regional entre a UE e a Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos (CELAC) durante a pandemia. Estes laços incluem relações bilaterais entre Estados-Membros da UE e diferentes atores regionais, nacionais e subnacionais na América Latina. Entre estes, podemos incluir as cimeiras iberoamericanas, que têm sido essenciais para aproximar a Espanha e Portugal dos países latino-americanos. Durante as comemorações do trigésimo aniversário destas cimeiras, Rebeca Grynspan reconheceu a Europa como um dos principais fornecedores da COVAX³⁴. Além disso, durante a XXVII Cimeira Iberoamericana de Chefes de Estado e de Governo, o presidente do Governo espanhol comprometeu-se a doar cerca de 7,5 milhões de doses à região³⁵.

A Fundação UE-ALC organizou várias sessões de diálogo sobre iniciativas financeiras para uma distribuição equitativa de vacinas contra a covid-19 em países latino-americanos de rendimento médio, sobre a recuperação resiliente depois da pandemia, e publicou um estudo sobre o mercado de trabalho durante e depois da pandemia³⁶. Além disso, foram publicados vários relatórios e estudos sobre políticas, com recomendações para uma cooperação mais efetiva e frutífera, como por exemplo: «Vacinas contra Covid-19: o desafio global da distribuição e acesso equitativos»³⁷ e «Relações entre a UE e a América Latina e o Caribe no contexto da pandemia: entre o passado e o futuro»³⁸. A cooperação regional também teve lugar no âmbito de instituições como a Ajuda Humanitária Europeia, que doou 900 mil euros à Organização Panamericana de Saúde para o fortalecimento de sistemas de saúde locais. A UE também apoiou o Sistema da Integração Centroamericana durante as negociações para a compra de equipamento médico³⁹.

No que diz respeito ao Caribe, a UE concedeu oito milhões de euros à Agência de Saúde Pública do Caribe destinados a tratamentos, vacinas, reagentes para testes, etc.⁴⁰. Sete milhões de euros foram igualmente entregues à CARICOM (Comunidade do Caribe) para implementar um programa coordenado também pela OPAS⁴¹. O Banco Europeu de Investimento estabeleceu uma parceria com o Banco de Desenvolvimento do Caribe para entregar 30 milhões de euros para a resposta a emergências sanitárias⁴².

A UE também adotou uma perspetiva multibirregional no que diz respeito ao continente africano. A Agência de Desenvolvimento da União Africana (AUDA-NEPAD) receberá 100 milhões de euros da UE e da Fundação Bill e Melinda Gates ao longo dos próximos cinco anos para apoiar a Agência Africana de Medicamentos (AMA) e outras iniciativas semelhantes a nível sub-regional. É esperado que a cooperação entre a AMA e a Agência Europeia de Medicamentos aumente no futuro próximo. Estas verbas correspondem ao compromisso por parte da UE de melhorar o acesso às vacinas de covid-19 e garantir equidade e parâmetros mínimos de saúde em todo o mundo⁴³.

A CE reforçou a sua parceria com a OMS com o objetivo de aumentar o acesso a vacinas, medicamentos e tecnologias de saúde em África, em conjugação com a promoção da produção local. A contribuição total ascende a 24,5 milhões de euros e está dividida em três linhas de atuação⁴⁴.

Para além disso, o Centro Europeu de Prevenção e Controlo de Doenças e o Centro Africano de Controlo e Prevenção de Doenças lançaram em dezembro de 2020 uma parceria de quatro anos, financiada pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento, tendo em vista melhorar a preparação para emergências de saúde. Em novembro de 2021 foi realizado um encontro, no qual foram partilhadas experiências, sucessos e lições⁴⁵.

Cooperação e competição entre produtores atlânticos

Desde que a Administração Biden substituiu Trump, tanto os EUA como a UE têm mantido uma grande visibilidade em instituições multilaterais comuns como a OMS e a ONU. Além disso, criaram uma agenda conjunta denominada «Uma Agenda EUA-UE para Vencer a Pandemia Global: Vacinar o Mundo, Salvar Vidas agora e Construir Uma Melhor Segurança Sanitária»⁴⁶. Esta iniciativa junta as duas maiores potências produtoras de vacinas do Ocidente numa aliança transatlântica direcionada para a vacinação de todo o mundo. A COVAX é um elemento-chave para se chegar a esse objetivo; dados mostram que os EUA doaram 465,71 milhões de doses através deste mecanismo, enquanto a UE doou 400 milhões de doses⁴⁷.

No entanto, surgiram alguns conflitos dentro da OMC. A África do Sul e a Índia iniciaram uma campanha com o objetivo de promover uma renúncia à proteção da propriedade intelectual em vacinas. À exceção dos EUA, os países que detêm estes direitos não se mostraram recetivos a esta proposta⁴⁸. Numa mudança significativa em relação a posições anteriores, Biden apoiou esta proposta em vez de tentar convencer os seus parceiros atlânticos a discutirem conjuntamente formas de superar a escassez de produção. Isto foi visto como uma outra forma de diplomacia das vacinas, que permitiu aos EUA apresentarem-se como um parceiro mais generoso do que a UE e o Reino Unido, ao mesmo tempo que sabiam que as políticas não iriam mudar já que a resistência europeia bloquearia um acordo na OMC. A UE, e em especial a Comissão e alguns líderes como Merkel e Macron, reagiram dizendo que a UE tinha sido muito generosa nas doações e ainda mais nas exportações, contribuindo assim para a imunização da população mundial de forma mais decisiva do que outros produtores.

A UE e o Reino Unido também entraram em conflito a 17 de março de 2021, quando a Itália bloqueou uma remessa de 250 mil doses de AstraZeneca para a Austrália. A UE afirmou que era um momento em que a União sofria com falta de vacinas e os Estados-Membros estavam à espera das vacinas do Reino Unido. Por sua vez, o Reino Unido justificou o atraso com um défice de produção e tentou enviar as doses mencionadas para a Austrália, numa quantidade superior à enviada aos Estados-Membros⁴⁹.

Apesar desta crise, a UE e o Reino Unido alcançaram um nível notável de entendimento noutras áreas como o reconhecimento mútuo de certificados de vacinas. O COVID Pass do Serviço Nacional de Saúde britânico foi declarado equivalente ao certificado da UE, o que facilitou a mobilidade entre os dois quando o COVID Pass aderiu ao Certificado Digital COVID da UE⁵⁰. Além disso, ainda que a covid-19 tenha dificultado um contacto regular pós-Brexit entre as duas partes, foram organizadas algumas conferências interparlamentares em formato virtual, incluindo a conferência COSAC na qual o Reino Unido esteve presente enquanto observador⁵¹.

No que diz respeito à renúncia à proteção da propriedade intelectual, o Reino Unido assumiu, tal como a UE, uma postura de oposição. Assim, o Reino Unido manteve-se ao lado da CE enquanto o Parlamento Europeu exercia pressão para que a proposta fosse aceite⁵².

A competição geopolítica global

Tal como discutido supra, muito antes da pandemia o espaço atlântico já fazia parte de uma competição global entre as potências atlânticas tradicionais e as potências não atlânticas reemergentes. A covid-19 acentuou esta dinâmica competitiva e mesmo conflituosa, de certa forma antecipando a dinâmica que se tornou aparente depois da invasão russa da Ucrânia em fevereiro de 2022.

A Rússia foi o primeiro país a anunciar uma vacina, deliberadamente apresentada como um sucesso nacional e um sinal de que «a Rússia está de volta». O nome escolhido (Sputnik V), reminiscente da corrida espacial durante a Guerra Fria, reforçou a ideia de que reputação e competição eram ingredientes importantes na diplomacia das vacinas da Rússia. A relativa facilidade de transporte e armazenamento permitia a sua utilização em África e na América Latina⁵³, contribuindo assim para posicionar a Rússia enquanto ator relevante para além das suas áreas tradicionais de influência.

A entrada prematura da Rússia na América Latina permitiu um rápido crescimento da sua influência na região, antes de os EUA entrarem na corrida. Surge na sequência de uma estratégia de desafiar os EUA nas suas fronteiras, uma resposta ao comportamento desta potência ocidental nas fronteiras russas⁵⁴. Além disso, a diplomacia das vacinas é utilizada para cultivar relações políticas ao mais alto nível, como ficou patente no convite ao primeiro-ministro russo para visitar o México⁵⁵.

No que diz respeito a África, a Rússia tinha oferecido à UA a oportunidade de adquirir 300 milhões de doses de Sputnik V, o que foi recusado por causa dos preços elevados. Esta potência oriental sofreu outro golpe quando a SAHPRA rejeitou a aprovação da Sputnik V. Foi um choque para Putin, que tomara como garantidos os mercados indiano, chinês e sul-africano. No geral, «a diplomacia das vacinas do Kremlin em África é apenas um instrumento de uma campanha mais alargada para apresentar a Rússia como um parceiro de desenvolvimento, económico, político e de segurança no continente»⁵⁶. Para atingir esse objetivo, a Rússia explora ligações históricas, como por exemplo em Angola, para levar à aprovação da Sputnik V.

As vacinas da China apareceram depois e, na linha da diplomacia das máscaras, serviram o propósito de transformar este país da «fonte do problema» para fornecedor de soluções⁵⁷. A China teve a oportunidade única de ser o recurso dos países não ocidentais, em particular porque o Ocidente se preocupou em imunizar a sua população em primeiro lugar.

Nesta abordagem, a China priorizou aqueles países com os quais já tinha estabelecido uma relação de cooperação, como os membros da Iniciativa Cinturão e Rota (ICR) na América Latina e o Caribe. Esta lista inclui Antigua e Barbuda, Argentina, Barbados, Bolívia, Chile, Costa Rica, Cuba, Dominica, República Dominicana, Equador, El Salvador, Granada, Guiana, Jamaica, Nicarágua, Panamá, Peru, Suriname, Trindade e Tobago, Uruguai e Venezuela⁵⁸. Ainda assim, a China procurou também desenvolver novas relações, abordando alguns dos parceiros tradicionais dos EUA como a Colômbia - que em troca apoiou a China no Comité de Direitos Humanos da ONU⁵⁹ - ou o México, e entrando ainda no setor tecnológico - ao exercer pressões para que a Huawei não fosse excluída das concessões de 5G no Brasil e na República Dominicana⁶⁰. A defesa da ideia de «Uma só China» é também um elemento importante da diplomacia das vacinas deste país. Em 2018, El Salvador, o Panamá e a República Dominicana recuaram no reconhecimento de Taiwan quando se tornaram membros da ICR. Em 2021, a Nicarágua fez o mesmo em troca do envio das primeiras 200 mil doses do um milhão que tinha sido prometido⁶¹.

Em África, a China também dá prioridade aos membros da ICR. Os chineses lançaram a Parceria Africana de Produção de Vacinas (PAPV) em cooperação com a UA. A política externa chinesa também visou promover a cooperação nas áreas da saúde e do desenvolvimento sustentável. Esta última está em andamento há anos devido à infraestrutura construída no contexto da ICR e da Iniciativa de Cooperação Sul-Sul⁶². No que diz respeito à cooperação em saúde, esta pode ser constatada na doação de 125 milhões de doses a 47 países⁶³. Para além da saúde, os interesses militares também influenciam as decisões acerca do destino das vacinas doadas. A China pretende construir uma base naval na Guiné Equatorial. Em consequência, forneceu 600 mil doses a este país, 100 mil das quais na forma de doação⁶⁴.

Para além de tudo isto, como parte da competição com as potências ocidentais, a China também entrou na Europa de Leste e na própria UE, onde cinco milhões de vacinas Sinopharm foram adquiridos. Apesar da não aprovação por parte da Agência Europeia de Medicamentos, a vizinhança de leste da UE recebeu muitas doses; algumas delas vieram com condicionalidades - a Ucrânia foi obrigada a cessar as críticas à situação dos uigures em Xinjiang⁶⁵. As vacinas que a Rússia forneceu à Hungria parecem ter desempenhado um papel semelhante, como demonstrado recentemente no posiciona- mento de Budapeste face à guerra na Ucrânia.

Portanto, tanto a Rússia como a China procuram ser reconhecidas como grandes potências mundiais, sendo que a diplomacia das vacinas surge como um instrumento útil para atingir este objetivo de política externa. O Sul Global foi o principal alvo, mas estes países também mobilizaram as suas diplomacias das vacinas no Norte Global.

A diplomacia das vacinas da Índia, o outro principal produtor não atlântico, apresenta algumas semelhanças, mas também algumas diferenças. A Índia é o maior produtor de vacinas do mundo, no entanto estas não são produzidas por entidades estatais, mas sim por empresas privadas com fortes ligações internacionais. Um exemplo é a Astra-Zeneca, que mostra como o legado colonial afeta a relação com o Reino Unido⁶⁶. A Índia desempenhou um papel essencial no acesso às vacinas por parte dos países de rendimento baixo, antes e depois da covid-19. O Governo indiano também tem sido um dos impulsionadores da proposta apresentada à OMC que visa a renúncia à proteção da propriedade intelectual. Tudo isto contribui para projetar a Índia enquanto protetor dos países de rendimento médio e baixo, com iniciativas como a Vaccine Maitri («Amizade das Vacinas»)⁶⁷, e é uma reminiscência do papel que a Índia desempenhou no movimento não-alinhado e no apoio aos processos de descolonização.

Ainda que esta posição possa ser vista como uma forma de competir com os produtores atlânticos na frente normativa e reputacional, existe um outro nível da diplomacia das vacinas no qual a China é o rival. A Índia está a tentar recuperar terreno na competição com a China enquanto grande economia asiática e mundial, e isto reflete-se em áreas como a das infraestruturas, com a Índia a desenvolver os seus próprios corredores e a boicotar a Cimeira ICR em 2019⁶⁸. A diplomacia da saúde da Índia em África existia antes da covid-19 e contemplava o fornecimento de medicamentos para comba- ter o HIV/sida e a malária, ao lado de outros programas no âmbito dos ODS, da Agenda 2030 e da Agenda 2063: A África Que Queremos⁶⁹. A rivalidade com a China pode ser vista na África Oriental, nos países banhados pelo oceano Índico, onde esta disputa regional também foi projetada. Ainda que não seja central nesta competição, é importante notar que as doações da Índia no espaço atlântico têm priorizado os países que reconhecem Taiwan - São Cristóvão e Neves, Santa Lúcia, São Vicente e Granadinas e Belize no Caribe, Guatemala e Paraguai na América Latina⁷⁰.

Os países recetores não são atores passivos nesta corrida geopolítica global. Pelo contrário, retiram vantagens da competição entre as grandes potências, priorizando os seus próprios interesses na tomada de decisões sobre a receção de doações ou a distribuição da produção.

O caso do México é ilustrativo. Na ausência de um apoio substancial por parte dos EUA ou da UE, o Governo mexicano adquiriu equipamento de proteção individual chinês e estabeleceu uma ponte aérea para o efeito⁷¹. Isto levou a acordos subsequentes com a China e com a Rússia para a compra e produção de vacinas. Esta situação terá melhorado a posição negocial do México face aos EUA, uma vez que Washington poderá ter receado que o México se tornasse demasiado dependente dos rivais dos EUA no cenário global⁷². De forma semelhante, a Argentina aproveitou a oportunidade para reforçar laços com a China e a Rússia, ao mesmo tempo que tentava manter o Fundo Monetário Internacional e os EUA satisfeitos. Na verdade, as doações de vacinas Sputnik V poderão ter tido alguma influência na ausência inicial de condenação à intervenção russa na Ucrânia.

Trindade e Tobago é também um caso fascinante, dado que tanto a China como a Índia forneceram quantidades significativas de vacinas a este país caribenho, sendo que a primeira entregou 1,1 milhões de doses enquanto a Índia forneceu 40 mil vacinas⁷³. Antes da covid-19, este caso era demonstrativo da capacidade da China de retirar benefícios das suas capacidades de empréstimo, particularmente junto dos países que procuravam evitar os requisitos de reajustamento estrutural impostos pelo Fundo Monetário Internacional⁷⁴. No tocante à Índia, a escolha de Trindade, assim como doações mais pequenas mas cruciais a outros Estados caribenhos como São Cristóvão e Neves, São Vicente e Granadinas e Santa Lúcia, indicam que a Índia procura projetar-se como um ator global, e não asiático ou do Indo-Pacífico, e que ao fazê-lo pode beneficiar de antigos laços interpessoais, como as fortes ligações com Trindade e Tobago resultantes da migração durante o período de domínio colonial britânico⁷⁵.

Entre os países africanos, Marrocos e a África do Sul são exemplos reveladores de uma política externa proativa. Marrocos levou a cabo uma diplomacia das máscaras, entregando máscaras faciais e gel hidroalcoólico a 15 países africanos ao longo do verão de 2020⁷⁶. A aproximação à UE, como parte da política de vizinhança a sul, possibilitou o reconhecimento dentro da UE do certificado de vacinas marroquino, o que facilitou a mobilidade entre os dois lados⁷⁷. Ao mesmo tempo, Marrocos também reforçou os seus laços com a China, o que levou à produção de vacinas Sinopharm e à assinatura da implementação da ICR, sendo que Marrocos foi o primeiro país norte-africano a fazê-lo.

O caso da África do Sul é complexo. Apesar de fazer parte dos BRICS, a Agência Médica Sul-Africana rejeitou a aprovação da Sputnik V. Em vez disso, a África do Sul coordenou várias iniciativas com a Índia, inclusive na OMC, e em fevereiro de 2022 o regulador sul-africano aprovou a vacina de covid Sinopharm.

Os países mais pequenos também podem tentar lucrar com esta competição geopolítica. Os casos da Guiné Equatorial e do Djibuti são bastante reveladores. Nesses países, os crescentes interesses em questões de segurança traduziram-se em entregas significativas de vacinas⁷⁸.

O caso da Angola é também interessante devido à grande variedade de fornecedores de vacinas presentes neste país. A China foi a primeira a fornecer vacinas, tendo entre- gado um total de 7,28 milhões de doses de Sinopharm e Sinovac⁷⁹. Esta atuação pode ter tido o intuito de melhorar as relações de Pequim com João Lourenço, o novo Presidente que demonstrara alguma preocupação com a dependência de Angola face à China, em virtude dos empréstimos que o país tinha recebido para desenvolver e melhorar a infraestrutura petrolífera⁸⁰. Além disso, a China é o principal destino das exportações angolanas, sendo que Pequim importa o equivalente a 14,3 mil milhões de dólares de petróleo bruto por ano. Os interesses russos na região estão relacionados com a extração de minerais, como pode ser visto na doação ao Governo angolano de 25 mil doses de Sputnik V e Light por parte da Alrosa, uma empresa de mineração de diamantes parcialmente detida pelo Estado russo⁸¹. O passado colonial é um ponto importante quando olhamos para as doações, uma vez que Portugal é o segundo maior doador com quase dois milhões de doses, o que constitui 25% do total das doações portuguesas. Além disso, instituições como a Comunidade dos Países de Língua Portuguesa possibilitaram o fortalecimento dos laços entre as duas partes.