HANS MORGENTHAU E POLITICS AMONG NATIONS

Hans Morgenthau, Política entre as Nações e as Nações Unidas¹

Hans Morgenthau, Politics among Nations and the United Nations

 

Gelson Fonseca Jr* e Eduardo Uziel**²

* Diretor – Centro de História e Documentação Diplomática, no Rio de Janeiro | 20080-002, Av. Mal. Floriano, 196 – Centro, Rio de Janeiro – RJ, Brasil | gelson.fonseca@gmail.com

** Ministério das Relações Exteriores do Brasil | Palácio do Itamaraty – Esplanada dos Ministérios – Bloco «H» – Brasília/DF Brasil – 70170900 | uziele@gmail.com

 

RESUMO

O artigo acompanha o pensamento do teórico realista das relações internacionais, Hans Morgenthau, sobre as Nações Unidas, no período de 1945 a 1965, por meio das diversas edições de sua obra mais importante, Política entre as Nações. Nas mudanças que inseriu no texto em suas várias versões, Morgenthau acompanhou a evolução daquela organização internacional, sempre criticando a combinação de idealismo e maquiavelismo que, em sua opinião, limitava a capacidade das Nações Unidas de cumprirem sua função no campo da paz e da segurança.

Palavras-chave: Morgenthau, Nações Unidas, realismo, organizações internacionais

 

ABSTRACT

The article considers the thinking of realist theorist of international relations, Hans Morgenthau, on the United Nations, from 1945 to 1965, through the various editions of his most important work, Politics among Nations. In the changes that he inserted in the text in its various versions, Morgenthau followed the evolution of that international organization, always criticizing the combination of idealism and Machiavellianism that, in his opinion, limited the ability of the United Nations to fulfil its function in the field of peace and security.

Keywords: Morgenthau, United Nations, realism, international organizations

 

INTRODUÇÃO

Para quem se interessa por política internacional, Hans Morgenthau e seu Política entre as Nações (PEN) foram, desde o fim dos anos 1940, um autor e um livro dos mais estudados e, sobretudo, mais criticados, exatamente pelo que tiveram de pioneiro. Vale a pena aproveitar os 70 anos da publicação para voltar ao livro. Em primeiro lugar, pela maneira como lida com a ligação entre a teoria (falha ou não) e a história. Em segundo lugar, é uma leitura agradável, rica de informações, compreensível, muito diferente do rigor (inacessível) dos teóricos de hoje. O estilo simples, direto, leva a que se busquem, especialmente nos «seis princípios» que delineou para fundamentar a teoria realista, ideias para criticar escolhas políticas conjunturais³ . Trata-se, afinal, de um texto e de um autor com amplo domínio do direito, da história, da política internacional, que o faziam um pensador com qualidades únicas.

O pensamento realista não é a base natural para a compreensão do multilateralismo. Se os estados são «egoístas», movidos por interesse, definidos em termos de poder, a instituição multilateral não pode escapar a essas forças. É inevitável, portanto, que as instituições multilaterais sirvam a propósitos individuais de poder e possam ser abandonadas assim que os interesses, por alguma razão, se alterem. Quem tem, então, como referência intelectual o realismo de Morgenthau raramente está interessado nas Nações Unidas; alguns fazem referência à organização internacional apenas para explicitar sua suposta irrelevância, por não ter capacidade de influenciar os acontecimentos. No entanto, pen dedica um capítulo inteiro ao tema, que foi burilado a cada edição.

Essas mudanças e ajustes no texto decorrem do fato de que as Nações Unidas, com todas as limitações, ajudaram a transformar o modo de fazer política, mesmo entre as grandes potências, e abriram espaço para a atuação dos médios e pequenos. A crítica de Morgenthau ao multilateralismo não deixa de ser pertinente, mas não esgota a compreensão do multilateralismo e das Nações Unidas. Os limites do realismo para compreender o multilateralismo são o caminho a explorar.

Neste ensaio, é analisada a evolução do texto de pen no que diz respeito às Nações Unidas, como Morgenthau, então, reagiu à evolução histórica da Organização e suas contribuições para a política internacional. São utilizadas as cinco edições durante a vida do autor (1948, 1954, 1960, 1967 e 1973). Ademais, para acompanhar melhor o processo de mudança, foram utilizados os muitos textos produzidos por Morgenthau sobre as Nações Unidas no período 1945-1965.

 

A VISÃO DAS NAÇÕES UNIDAS ANTES DA POLÍTICA ENTRE AS NAÇÕES

A percepção de Morgenthau sobre as Nações Unidas, tal como a expressaria em pen, teve uma longa pré-história, que compreende as influências intelectuais de Hans Kelsen e de Carl Schmitt, seu contato com a Liga das Nações (ldn) e seu acompanhamento do processo de formação das Nações Unidas desde o período da Segunda Guerra Mundial.

Apesar da distância entre o cientista político judeu refugiado e o jurista nazista, Morgenthau teve uma relação intelectual complexa com Schmitt, que resultou em perspectivas similares. Já na década de 1930, Morgenthau compartilhava o saudosismo sobre o período «clássico» do equilíbrio de poder e lamentava a decadência da diplomacia. Reputava, ademais, negativos os ideais morais universais, como advogados pelos Estados Unidos e corporificados na ldn e, depois, nas Nações Unidas, que tentariam promover uma «remoralização das relações internacionais». Como Schmitt, acreditava em uma soberania indivisível, que não abria espaço para que as instituições internacionais agissem efetivamente em momentos de crise – quando o poder político se manifestava de fato⁴ .

Em Kelsen, Morgenthau encontrou argumentos para considerar a influência moderadora do poder político, submetido a normas jurídicas, cuja estrutura lógica era a de comando e sanção. Mas foi a crítica a seu mestre que acabou por inserir-se em sua percepção das Nações Unidas. Para Morgenthau, o excessivo legalismo positivista que tentava divorciar o direito internacional da realidade dura do poder, uma interpretação pura do direito que não levasse em conta a realidade da política, acabava por ser prejudicial às relações entre os estados. Morgenthau repetia em seus escritos que as relações internacionais eram para estadistas, não para juristas/advogados⁵ .

Seus anos em Genebra (1932-1935) permitiram que Morgenthau visse de perto a agonia da ldn, o que apenas confirmou seu entendimento sobre a impossibilidade de aquela instituição alcançar seus objetivos. Avaliou que a história da ldn foi uma crescente degradação da ideia de segurança coletiva, que não conseguiu prevalecer sobre a prática do equilíbrio de poder. Afinal, nem mesmo os pequenos e médios estados – que teoricamente seriam os mais beneficiados pelo arcabouço multilateral – apoiavam mais os mecanismos do Pacto⁶ .

Sua ida para os Estados Unidos e sua análise do cenário internacional no fim da guerra não melhoraram sua avaliação das organizações internacionais. Morgenthau preocupava-se com o entusiasmo febril dos Estados Unidos pelas Nações Unidas e, por isso, era propositalmente duro em suas avaliações dos documentos de Dumbarton Oaks e da Carta de São Francisco (Carta). Fazia parte de um grupo de intelectuais que seriam o futuro núcleo do realismo, marcado, especialmente, pelo rechaço às ilusões legalistas⁷ . Suas críticas à Carta eram várias, a começar por se tratar de uma «utopia maquiavélica», um sistema onde se pregava o direito, mas que só funcionaria apoiado pela política de poder e pela diplomacia tradicional. Morgenthau via princípios e propósitos implícitos, inadmitidos, na Carta, que apenas reforçavam o domínio das grandes potências⁸ . Os primeiros anos do funcionamento das Nações Unidas pareciam apenas confirmar seus receios. Por um lado, o pensamento legalista incapaz de resolver conflitos; por outro, a paralisia gerada pela crescente divisão entre Estados Unidos e urss⁹ .

 

AS NAÇÕES UNIDAS NAS PRIMEIRAS EDIÇÕES (1948 E 1954)

Os trechos relativos às Nações Unidas na primeira edição estão localizados no contexto da análise do direito internacional e em um dos capítulos sobre «O problema da paz em meados do século xx». Morgenthau passa em revista várias modalidades de busca pela paz (desarmamento, solução judicial, mudança pacífica) e inclui três capítulos sobre international government. Os dois primeiros tratam da Santa Aliança e da ldn – entidades precursoras das quais as Nações Unidas teriam herdado várias características (e defeitos)¹⁰ .

Como já parecia claro ao autor em 1945, a Carta consagrava o domínio das grandes potências no Conselho de Segurança e transformava a Assembleia Geral em uma «sociedade de debates». Com isso, construía uma «monstruosidade legal», porque respondia a expectativas democráticas com um desempenho autocrático. Somente os cinco membros permanentes do Conselho de Segurança das Nações Unidas (csnu) reteriam sua soberania plena e, entre esses, em realidade Estados Unidos e urss compartilhariam a governança mundial – caso conseguissem manter-se unidos. Se acabassem como rivais, poderiam, talvez, utilizar as Nações Unidas como uma «grande aliança» contra o adversário.

Como já advertira¹¹ , Morgenthau denunciava que a falta de um princípio de justiça – como houvera na ldn (autodeterminação) e na Santa Aliança (legitimidade) – prejudicava a formação de um consenso entre os grandes. Opinava que, ao fundar as Nações Unidas sem contar com uma convergência de visão entre os estados mais poderosos, os redatores da Carta haviam tentado construir uma estrutura de prevenção da guerra sem base sólida:

«The United Nations is like a building designed by two architects who have agreed upon the plans for the second floor, but not upon those for the first. Each of them builds his wing of the first floor as he sees fit, each doing his best to obstruct the efforts of the other. In consequence, not only does the second floor become an unlivable abode, but also the whole structure threatens to disintegrate»¹².

O resultado, visível no tratamento legalista dado aos conflitos remanescentes após 1945, era a grande ineficácia das Nações Unidas. A situação era agravada pela crescente desavença entre Estados Unidos e urss, que paralisava a solução de questões técnicas e temas secundários (como o caso de Trieste). O uso da Organização como instrumento para forçar o rival a agir diferentemente apenas agravava as tensões.

À ideia de governança internacional representada pelas Nações Unidas, Morgenthau contrastava a de Estado Mundial, uma confluência de idealismo e realismo, necessária para lidar com a ameaça constante de aniquilação nuclear. Não admitia, porém, que as Nações Unidas pudessem ser, em qualquer sentido, um embrião desse novo ente. Desde a primeira edição, encerrava a seção sobre Nações Unidas, com a observação: «it is such war which today threatens the United States, the Soviet Union, and all mankind. For its prevention we must look elsewhere than to the United Nations»¹³ .

Após a publicação de pen, Morgenthau continuou a lidar – de forma não inteiramente sistemática – com seu receio crescente de uma guerra global e com a recriminação aos soviéticos pelo que via como política imperialista¹⁴ . Ademais, tinha que explicar a evolução das Nações Unidas por caminhos que nem sempre havia antecipado.

Morgenthau já previra que, apesar dos ideais da Carta, as Nações Unidas seriam um novo locus da velha diplomacia¹⁵ , mas a década de 1950 via confirmada essa percepção («The setting is new, but the plot is as old as history»¹⁶ ). A Carta, desenhada por estadistas e não por juristas, mostrava-se um documento convenientemente flexível, dotado de uma plasticidade que permitia adaptações sem emendas formais¹⁷ .

O autor também identificava uma confirmação de suas previsões da primeira edição: na impossibilidade de consenso entre Estados Unidos e urss, as Nações Unidas ganhavam uma nova função, pela qual Washington liderava seus aliados no combate ao comunismo que tentava expandir-se. O que Morgenthau não previra é que a Assembleia Geral – planejada para ser impotente – ganharia crescente relevo, por meio da Resolução 377 (v), «Unindo pela Paz», e agiria como centro das «novas Nações Unidas». Ainda que o projeto original permanecesse dormente dentro do novo cenário, a Organização desempenhava papel relevante ao mitigar os efeitos da Guerra Fria: criava um ambiente discreto para contatos entre Leste e Oeste em um momento de comunicações limitadíssimas; e forçava os Estados Unidos a atenuarem suas políticas, a fim de obterem o voto de dois terços da Assembleia Geral das Nações Unidas (agnu), promovendo a cautela tão propalada pelos realistas¹⁸ .

A segunda edição reservou espaço ampliado para as Nações Unidas. O trecho sobre direito internacional passava a contar com um comentário sobre a resolução «Unindo pela Paz», considerada inovação constitucional. O capítulo sobre «mudança pacífica» incluía comentários sobre resoluções da Assembleia Geral e do Conselho de Segurança. A seção já existente sobre as Nações Unidas foi expandida para dar conta da evolução do tema desde 1948¹⁹ .

Muito do agregado na segunda edição foi estruturado de forma a confirmar as proposições constantes da obra original, mesmo que Morgenthau não tivesse efetivamente previsto a maneira como as Nações Unidas expressariam sua plasticidade. Assim, apesar da óbvia importância conferida à «Unindo pela Paz», seu papel global é minimizado pelo fato de que não representaria uma mudança substantiva no sistema descentralizado de execução do direito internacional²⁰ . Também ao passar em revista o único caso de uso da segurança coletiva (Guerra da Coreia) e os exercícios de solução pacífica promovidos pela agnu (especialmente Palestina e as colônias italianas) e pelo csnu (Palestina e Indonésia), o autor procurava apresentá-los como exemplos em que o equilíbrio de poder se manifestou por meio da organização internacional.

A adição de maior fôlego era a relativa à ascensão da agnu e ao impasse que paralisava o csnu. Morgenthau, após reorganizar partes de seu texto de 1948, reproduzia quase ipsis litteris o artigo que publicara meses antes da segunda edição²¹ . Seu argumento, como sugerido acima, era de que a Guerra Fria forçara uma reorganização das Nações Unidas – a organização formal não mais coincidia com o papel realmente desempenhado no cenário global. Para ele, os Estados Unidos tentavam manter uma aliança que lhes permitisse controlar dois terços dos membros, que orbitavam Washington em diversas esferas concêntricas, com poucos podendo dar-se ao flerte com Moscou – o que para Mazower era um exagero derivado da experiência no início dos anos 1950²² . Mas Morgenthau não pôde, afinal, conter sua admiração pelas inovações das Nações Unidas, sobretudo o modo como a velha e a nova diplomacia se interpenetravam e eram igualmente essenciais para manter o controle estadunidense sobre seus aliados²³ . Admitia uma complexidade ao fenômeno multilateral que seu modelo realista original não conseguira prever.

Essas avaliações ainda muito críticas de Morgenthau sobre as Nações Unidas eram publicadas ao mesmo tempo em que o autor se convencia cada vez mais da necessidade de um Estado Mundial que fosse capaz de conter as ameaças inerentes à «revolução termonuclear». Não conseguia conciliar a urgência imperiosa de constituir uma entidade global com os meios possíveis para fazê-lo, que poderiam passar pelas Nações Unidas²⁴ .

 

MORGENTHAU, HAMMARSKJÖLD E AS MUDANÇAS NAS NAÇÕES UNIDAS

A terceira edição foi gestada à luz do aumento significativo do número de membros das Nações Unidas (a partir de 1955), das crises de Suez e da Hungria (1956) e do crescimento em importância do secretário-geral, na pessoa de Dag Hammarskjöld (1954-1961).

Em 1955, Estados Unidos e urss alcançaram um acordo para desbloquear, de modo sistemático, o processo de ingresso de novos membros nas Nações Unidas, o que permitiria, nos anos subsequentes, a entrada de muitos países oriundos da descolonização, os quais formariam o «bloco afro-asiático». Morgenthau via o novo agrupamento como um fator de bloqueio da agnu, porque os Estados Unidos não podiam mais contar com os dois terços dos votos, necessários para levar adiante a pressão das Nações Unidas sobre a urss. A intervenção multilateral em Suez teria sido um dos últimos suspiros do domínio estadunidense²⁵ .

A segunda década das Nações Unidas anunciava, assim, uma crescente complexificação da organização internacional. O csnu continuava paralisado, como ficara claro no caso da Hungria, e a agnufuncionava somente quando havia convergência ocasional²⁶ . Morgenthau faz pungente invectiva contra o comportamento dos novos estados. Mostrando um arraigado saudosismo pela diplomacia tradicional e por seus critérios restritivos de como os estados devem ser definidos²⁷ , criticou o nacionalismo do pós-guerra como uma perversão bárbara, idealizando o nacionalismo europeu do século xix. O novo nacionalismo, em sua opinião, só contribuía para a desintegração e para o uso instrumental pelas potências comunistas. Ao corroer a influência dos antigos impérios impedia os estados de entenderem a necessidade de união ante a ameaça de proliferação nuclear²⁸ .

É nesse cenário que o autor identifica uma transferência de responsabilidades para o secretário-geral, «not action delegated, but inaction concealed»²⁹ . Os mandatos são dados ao Secretariado porque os órgãos interestatais não conseguem mais agir. Morgenthau votava profunda admiração pessoal a Hammarskjöld, que, por suas qualidades de «wisdom, skill, and courage»³⁰  conseguia valorizar o poder de persuasão e valer-se das Nações Unidas como uma força moral³¹ .

Esses elementos foram usados na terceira edição para reorganizar o texto de modo a consolidar a perspectiva sobre as Nações Unidas. Os trechos relativos às Nações Unidas nas partes sobre direito internacional e mudança pacífica foram factualmente editados. O balanço da atuação multilateral continuou a ser de desapontamento, onde os êxitos eram vistos como menores ou derivados de circunstâncias fortuitas³² .

No capítulo dedicado propriamente às Nações Unidas, Morgenthau manteve as seções dedicadas à análise institucional. Valeu-se das discussões já publicadas em artigos para sistematizar seu raciocínio sobre a história crescentemente complexa da Organização: a paralisia do csnu levara à ascensão da agnu, mas o ingresso de novos membros e a formação do bloco afro-asiático retiraram a eficácia da Assembleia e levaram à atribuição de novas tarefas ao secretário-geral. O cargo passava do «chief administrative officer» previsto na Carta para o de «chief political agente», responsável por transmitir «the political voice of mankind». Morgenthau deixava claro, porém, que era o espírito de Hammarskjöld que permitia esse exercício consequente da função de secretário-geral. Discretamente, atribuía ao secretário-geral um entendimento realista das fraquezas e limites de seu cargo ao incluir duas longas citações dos notáveis relatórios anuais de 1955 e 1957³³ .

O autor continuava a sequer cogitar que as Nações Unidas pudessem ser um embrião de seu Estado Mundial, mas afirmava que «the little that has been achieved by the United Nations is better than nothing»³⁴ . Ao mesmo tempo, Morgenthau não conseguiu prever a contínua expansão dos membros³⁵ , nem a crise constitucional-financeira que assolaria a Organização na primeira metade dos anos 1960. Esses temas seriam a base das últimas considerações teoricamente relevantes de Morgenthau sobre as Nações Unidas, no período antes da publicação da quarta edição, em 1967³⁶ .

 

A CRISE DAS NAÇÕES UNIDAS E O ESGOTAMENTO  DA ANÁLISE REALISTA DE MORGENTHAU

Na década de 1960, quando já preparava sua aposentadoria, Morgenthau escreveu muito menos sobre as Nações Unidas do que em anos anteriores – por um lado, a guerra no Vietnã tornou-se central em seus escritos, que, seguindo a vocação de intelectual público, passaram a voltar-se para advertir os Estados Unidos sobre os problemas do conflito. Por outro, a Organização não parecia oferecer mais oportunidades interpretativas, como as geradas pelas inovações constitucionais dos quinze primeiros anos do pós-guerra.

Morgenthau percebera cedo o esgotamento da capacidade de os Estados Unidos manipularem as maiorias de dois terços para utilizarem as Nações Unidas contra a urss,  e atribuíra a Hammarskjöld o fôlego para ações efetivas por meio do secretário-geral. Com o contínuo afluxo de novos membros e a ascensão de U-Thant, a organização não conseguia mais produzir soluções que contornassem o jogo de poder tradicional e acabava advogando barganhas temerárias com os soviéticos – Morgenthau chega a assemelhar a sugestão de U-Thant de transigir com Kruschev ao acordo de Munique de 1938³⁷ .

É bem verdade que Morgenthau não deixava claro quais ações efetivas esperava das Nações Unidas, embora insistisse que os países do bloco afro-asiático se limitavam a fazer aprovar resoluções puramente declaratórias³⁸ . Fica-se com a impressão de que somente a agenda que convergisse com a dos Estados Unidos deveria ser vista como produtiva, enquanto as preferências dos novos estados pela descolonização eram consideradas como meros caprichos de países que mal se qualificavam para ingressar nas Nações Unidas³⁹ .

Enquanto preparava a quarta edição de pen, Morgenthau lidou com a crise constitucional das Nações Unidas que culminou em 1964-1965. Naqueles anos, a Organização esteve ameaçada de uma ruptura grave, caso a urss e a França perdessem seus votos por não pagarem suas contribuições relativas à missão de paz no Congo. Afinal, por procedimentos obscuros, inicialmente evitou-se votar e depois cedeu-se na questão do pagamento. Na interpretação de Morgenthau, completara-se aí um ciclo: o csnu paralisado cedera em 1948 poder à agnu que, após 1955, também não conseguia mais tomar decisões consequentes e atribuíra responsabilidades ao secretário-geral. Com a crise constitucional, voltava-se à primazia do csnu – que ainda se encontrava paralisado. De modo condescendente, o autor admitia, porém, que as Nações Unidas ainda desempenham funções ancilares na prevenção de um novo conflito global – e toda ajuda era bem-vinda nesse esforço⁴⁰ .

As duas últimas edições⁴¹  trouxeram, na parte relativa às Nações Unidas, sobretudo atualizações factuais – embora Morgenthau anunciasse que outras partes do livro tivessem sido muito modificadas ante grandes mudanças como o reconhecimento da China comunista pelos Estados Unidos e o início da détente. Nesse contexto, as Nações Unidas são apresentadas como estando em constante declínio⁴² .

Um importante elemento, que já figura na quarta edição e se consolida na quinta, é justamente a aceitação da China comunista na comunidade internacional e, a partir de 1971, nas Nações Unidas. Com alguma relutância, o autor acaba por colocar Pequim quase no mesmo nível de Washington e Moscou. Atribui à China a função de uma das potências dominantes no csnu e a capacidade de atrair apoio na agnu, a ponto de prejudicar a influência soviética⁴³ .

Também é incorporada às novas edições a explicação desenvolvida em 1964-1965 para a crise constitucional da Organização e o desempenho declinante do secretário-geral após a morte de Hammarskjöld em 1961⁴⁴  – «a veritable counterrevolution against the United Nations»⁴⁵ . Morgenthau mantém, porém, sua resistência a reconhecer ao «bloco afro-asiático» uma agenda própria e, mesmo, uma identidade criativa para além do apoio eventual a uma das três grandes potências⁴⁶ .

 

MORGENTHAU, POLÍTICA ENTRE AS NAÇÕES E AS NAÇÕES UNIDAS EM PERSPECTIVA

Apesar de Morgenthau usar a noção de interesse como chave para explicar a realidade internacional e, em particular, as Nações Unidas, e de sua percepção negativa do sistema criado pela Carta, o autor entendeu cedo que passara a existir uma «realidade multilateral». Ainda que essa realidade pudesse ser usada como instrumento para projeção dos interesses individuais do Estado (e, por isto, servia bem até os anos 1960 à política externa dos Estados Unidos), ele não nega que se articula um espaço diferenciado para a prática da diplomacia.

Esse espaço cria funções novas no sistema e presta vários serviços como aproximar os adversários que, na Guerra Fria, encontravam obstáculos para manter os contatos mais simples; servir de instrumento para lidar com a ameaça da destruição do planeta por armas nucleares; ou limitar conflitos específicos. Em pen, a grande solução para a paz é a diplomacia, o aprendizado das limitações e das acomodações, que só pode nascer de convívio. As Nações Unidas criam novos mecanismos de convívio e Morgenthau reconhece isso:

«The contribution the United Nations can make to the preservation of peace, then, would lie in taking advantage of the opportunity that the coexistence of the two blocs in the same international organization provides for unobtrusive use of the techniques of traditional diplomacy»⁴⁷ .

O que mais chama atenção é a análise de que, ao entrar no jogo multilateral, mesmo as superpotências são obrigadas a argumentar com o que interessa à maioria. O espaço multilateral molda o argumento e, em parte, o comportamento⁴⁸ . Isso não elimina o peso do poder nem evita que as potências passem ao largo das Nações Unidas. A Organização se torna um dado da realidade e tem de ser levada em consideração.

Mas a noção de interesse como poder cria um bloqueio conceitual. Ainda que reconheça que a moralidade tenha efeito limitador no comportamento dos estados, Morgenthau insiste na tese de que a Organização em si não resolve os problemas da paz. Esse bloqueio impede a construção das hipóteses de «sucesso intermediário». Se é verdade que as Nações Unidas não garantem a paz absoluta, criam uma moldura de legitimidade e um espaço diplomático para que as chances de soluções pacíficas frutifiquem. Se não existe a unidade ideal das grandes potências, base política para a ação do csnu, existe uma soma suficiente de argumentos multilaterais que criam fundamentos para que as Nações Unidas atuem de forma consequente em temas de paz (e em tantos outros). Esse bloqueio também o impede de pensar outras consequências positivas do sistema instituído na Carta, que permitiu que temas como direitos humanos, desigualdade social e outros fossem tratados. Ao contrário do que advoga Morgenthau – que havia um princípio de justiça, que estaria presente na Santa Aliança e na Liga⁴⁹  –, é possível argumentar que a Carta contém vários possíveis, como o respeito aos direitos humanos, a solução pacífica de disputas e, mesmo, o desenvolvimento.

A excessiva ênfase nas grandes potências limitou a capacidade de Morgenthau de perceber o caráter de agente das pequenas e médias potências nas Nações Unidas, sobretudo os países oriundos da descolonização. Nesse mesmo sentido, estudou a relação agnu-csnu apenas no marco das decisões sobre ameaças à paz. Não conceitualizou a agnu como capaz de criar uma espécie de circuito ideológico, necessariamente fundado em outro discurso, mais perto do universalista, que não determina decisões do Conselho, mas as fortalece ou enfraquece e vai muito além delas, discutindo temas como desenvolvimento e meio ambiente – aí é o csnu que está a reboque, tentando usurpar (encroach) temas. É claro que o discurso criado tem limites inclusive pela abrangência temática e ausência de um padrão que lhe desse valor uniforme.

Outra questão diretamente relacionada é a disparidade de poder, que não pode ser resolvida por qualquer arranjo legal, como pretendeu a Liga. A solução que as Nações Unidas consagram é, ao mesmo tempo, mais realista (com o csnu e o veto), e constitui uma «monstruosidade legal» em vista da pretensão democrática da agnu⁵⁰ . A crítica que Morgenthau faz ao arcabouço institucional e, ao mesmo tempo, aos princípios que orientariam sua ação (abertos, sujeitos a interpretações) mostra a fragilidade intrínseca das Nações Unidas. O autor estabelece um padrão altíssimo para avaliar o desempenho da Organização e a reprova por não satisfazer suas expectativas. A realidade do confronto bipolar mostrava a situação de paralisia multilateral por óbvios fatores de disputa de poder – mas o tema do desenvolvimento do poder de diferentes órgãos dentro das Nações Unidas é relegado a uma orfandade teórica. Sobretudo porque os casos de convergência entre Estados Unidos e urss são explicados como eventualidades.

Não é possível, então, fugir à indagação: se é tão evidente a prevalência do poder, porque a insistência dos estados nas soluções multilaterais? Ainda que marginalmente, as ideias que embasam as instituições multilaterais contemporâneas não são arbitrárias. Mesmo que, como no caso do csnu, sirvam ao poder, têm as marcas do tempo, não podem prescindir de um tributo à democracia, à igualdade entre os estados. Isso acaba, de uma forma ou de outra, por constranger as potências⁵¹ .

Morgenthau aponta que são os interesses particulares que condicionam o comportamento dos estados nas Nações Unidas. Se isto fosse toda a verdade, o único comportamento racional para os estados, grandes ou pequenos, seria o do multilateralismo à la carte⁵² . Morgenthau afirma, em mais de uma ocasião, que, se não for congruente com os interesses dos Estados Unidos, o processo multilateral deve ser contornado. O multilateralismo é visto como uma alternativa estratégica, um caminho que pode ou não ser adequado a levar adiante um determinado interesse.

O autor não reconhece mas não desenvolve as consequências de seu argumento: em primeiro lugar, o fato de que as Nações Unidas criam um locus diferente para o encontro político, ainda que movido à diplomacia tradicional, induz os estados a determinados comportamentos. Em segundo lugar, os estados, nas Nações Unidas, ao defenderem seu interesse particular, são obrigados a invocar o interesse multilateral, porque esse é o disfarce ideológico necessário para avançar qualquer tema em um ambiente multilateral⁵³ . Como o arcabouço é permanente e envolve encontros constantes, o argumento universal compõe o quotidiano da instituição, cria-se uma realidade específica que serve não só ao interesse dos estados individuais (especialmente dos poderosos). O constrangimento para os poderosos pode, no csnu, ser barrado pelo veto, mas alguma limitação de tipo moral, ainda que não bloqueie comportamentos, existe. O inverso é verdadeiro, quando mais universal parecer o interesse das grandes potências, maior a chance de levá-lo adiante, mais legitimidade terá⁵⁴ . Existe uma parte do sistema internacional que é território da instituição multilateral; pode não ser invocada sempre, ainda que seja uma opção. Oferece uma moldura de legitimidade, cobrando um preço quando é esquecida: as Nações Unidas não têm o monopólio da violência legítima, mas têm o monopólio do juízo sobre a legitimidade da violência.

Morgenthau faleceu antes do fim da Guerra Fria. Não poderia sequer imaginar como as Nações Unidas mudariam desde então, que outras funções desempenhariam e que o csnu ressurgiria nos anos 1990 e, depois, voltaria a ser relegado em situações de conflito, conforme o interesse dos cinco permanentes. Aqui fica evidente o paradoxo da contribuição de pen: se o realismo estava bloqueado para captar certas tendências do sistema, continua inteira a sua lição essencial sobre o que pouco muda, ou seja, o poder como condicionante fundamental do processo multilateral – algo que era admitido por Morgenthau nas últimas edições⁵⁵ . De que modo e com que peso é o problema aberto, e isto passa a ser o campo necessário de reflexão sobre o multilateralismo de hoje. No extremo realista, o multilateralismo poderia ser destruído, caso as exigências de poder prevaleçam e a geopolítica volte plenamente; no extremo institucionalista, a vontade de poder encontraria a barreira já constituída pela socialização alcançada na relação entre estados (a anarquia estaria parcialmente domesticada por normas, regimes, resoluções, órgãos etc.) ou pela necessidade «objetiva» de cooperar em determinadas esferas. O pensamento de Morgenthau não pode ser descartado, mas não pode ser simplesmente adotado sem qualificações e ajustes.

 

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Data de receção: 17 de abril de 2018 | Data de aprovação: 25 de maio de 2018

 

NOTAS

¹ Os autores agradecem a Adriana Tescari, David Clinton, Felix Rösch, Luiz Feldman, William Scheuermann e aos funcionários das bibliotecas Antonio Azeredo da Silveira e Dag Hammarskjöld pela assistência na preparação deste artigo.

² As opiniões expressas são de cunho pessoal e não refletem necessariamente as do Ministério das Relações Exteriores.

³ SEARS, N. – «Trump can learn from Morgenthau’s 6 principles of political realism». In The National Interest. 20 de fevereiro de 2017. Disponível em: https://nationalinterest.org/feature/trump-can-learn-morgenthaus6-principles-political-realism19481.

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⁵ MORGENTHAU, Hans – «Review: were the minorities treaties a failure?». In The Journal of Modern History. Vol. 16, N.º 3,1944, pp. 236-237; MORGENTHAU, Hans – Peace, Security & the United Nations. Chicago: University of Chicago Press, 1946; MORGENTHAU, Hans – «Review: the international law of the future; an international bill of the rights of man». In The University of Chicago Law Review. Vol. 13, N.º 3, 1946, pp. 400-402; Jütersonke, Oliver. – Morgenthau, Law and Realism. Cambridge: Cambridge University Press, 2010; MAZOWER, M. – Governing the World: The History of an Idea, 1815 to the Present. Londres: Penguin Books, 2013; FREI, C. – «Politics among Nations: revisiting a classic». In Ethics & International Affairs. Vol. 30, N.º 1, 2016, pp. 39-46.

⁶ MORGENTHAU, Hans – «The resurrection of neutrality in Europe». In The American Political Science Review. Vol. 33, N.º 3, 1939, pp. 473-486.

⁷ CRAIG, C. – «Hans Morgenthau and the world state revisited». In WILLIAMS, M. – Realism Reconsidered: The Legacy of Hans Morgenthau in International Relations. Oxford: Oxford University Press, 2007, pp. 195-215; MAZOWER, M. – Governing the World; SARDENBERG, R. – «Prefácio – Hans Morgenthau: política entre as Nações». In Política entre as Nações. São Paulo: Imprensa Oficial/IPRI/UnB, 2003, pp. xi-xxxviii.

⁸ MORGENTHAU, Hans – «The Machiavellian utopia». In Ethics. Vol. 55, N.º 2, 1945, pp. 145-147; MORGENTHAU, Hans – «Purposes and principles of the San Francisco proposals». In The United Nations and the Organization of Peace and Security. Chicago: University of Chicago Press, 1945.

⁹ MORGENTHAU, Hans – «Diplomacy». In The Yale Law Journal. Vol. 55, N.º 5, 1946, pp. 1067-1080; MORGENTHAU, Hans – «The problem of sovereignty reconsidered», pp. 341-365.

¹⁰ MORGENTHAU, Hans – Politics among Nations. Nova York: Alfred A. Knopf, 1948, pp. 236-242 e 379-387.

¹¹ MORGENTHAU, Hans – «Purposes and principles of the San Francisco proposals».

¹² MORGENTHAU, Hans – Politics among Nations (1948), pp. 383-384.

¹³ Ibidem, p. 387; Scheuerman, W. – «Carl Schmitt and Hans Morgenthau», pp. 62-92.

¹⁴ CRAIG, C. – «Hans Morgenthau and the world state revisited», pp. 195-215.

¹⁵ MORGENTHAU, Hans – «Diplomacy», pp. 1067-1080.

¹⁶ MORGENTHAU, Hans – «What can the United States do to strengthen the United Nations». In Foreign Policy Bulletin. 15 de setembro de 1954.

¹⁷ MORGENTHAU, Hans – «The new United Nations and the revision of the Charter». In Review of Politics. Vol. 16, N.º 1, 1954, pp. 3-21.

¹⁸ MORGENTHAU, Hans – «Political limitations of the United Nations». In LIPSKY, G. – Law and Politics in the World Community. Berkeley: University of California Press, 1953, pp. 112-118; MORGENTHAU, Hans – «The new United Nations and the revision of the Charter», pp. 3-21; MORGENTHAU, Hans – «What can the United States do to strengthen the United Nations».

¹⁹ MORGENTHAU, Hans – Politics among Nations: The Struggle for Power and Peace. Nova York: Alfred A. Knopf, 1954, pp. 279--286, 417-426, 447-465.

²⁰ Ibidem, pp. 284-286.

²¹ MORGENTHAU, Hans – «The new United Nations and the revision of the Charter», pp. 3-21.

²² MAZOWER, M. – Governing the World, p. 248; SARDENBERG, R. – «Prefácio – Hans Morgenthau».

²³ MORGENTHAU, Hans – Politics among Nations: The Struggle for Power and Peace (1954), pp. 447-465.

²⁴ SPEER II, J. – «Hans Morgenthau and the World State». In World Politics. Vol. 20, N.º 2, 1968, pp. 207-227; CRAIG, C. – «Hans Morgenthau and the world state revisited», pp. 202-203; SCHEUERMAN, W. – «Carl Schmitt and Hans Morgenthau», p. 78.

²⁵ MORGENTHAU, Hans – «Is the United Nations in our national interest?». In Foreign Policy Bulletin. 15 de setembro de 1957, pp. 276-278; MORGENTHAU, Hans – «The new United Nations – and what it can’t and can do». In Commentary. Novembro de 1958, pp. 375-382; MORGENTHAU, Hans – «Review: The U.N. and U.S. foreign policy». In The American Political Science Review. Vol. 55, N.º 1, 1961, pp. 143-144.

²⁶ MORGENTHAU, Hans – «The new United Nations – and what it can’t and can do».

²⁷ SCHEUERMAN, W. – «Carl Schmitt and Hans Morgenthau», pp. P. 62-92.

²⁸ MORGENTHAU, Hans – «The paradoxes of nationalism». In The Yale Review. Vol. 46, N.º 4, 1957, pp. 481-496.

²⁹ MORGENTHAU, Hans – «The new United Nations – and what it can’t and can do», p. 379.

³⁰ MORGENTHAU, Hans – «The new secretary-general». In Commentary Magazine. 1 de janeiro de 1963.

³¹ MORGENTHAU, Hans – «Is the United Nations in our national interest?», pp. 276--278; MORGENTHAU, Hans – «The new United Nations – and what it can’t and can do», pp. 375-382.

³² MORGENTHAU, Hans – Politics among Nations: The Struggle for Power and Peace. Nova York: Alfred A. Knopf, 1960, pp. 307--1, 444-455.

³³Ibidem, pp. 478-498; MORGENTHAU, Hans – «The U.N. of Dag Hammarskjöld is dead». In The New York Times. 14 de março de 1965.

³⁴ MORGENTHAU, Hans – Politics among Nations: The Struggle for Power and Peace (1960), p. 496.

³⁵ No início de 1960, as Nações Unidas tinham 82 membros, o que Morgenthau já considerava um exagero e sinal do nacionalismo desintegrador (MORGENTHAU, Hans – «The paradoxes of nationalism»). No final do mesmo ano, seriam 99 países, e 123 antes da publicação da 4.ª edição. Em sua esmagadora maioria, seriam países da África e da Ásia, com seus problemas e agendas próprios.

³⁶ FREI, C. – «Politics among Nations: revisiting a classic».

³⁷ MORGENTHAU, Hans – «The new secretary-general»; MORGENTHAU, Hans – «Review: The U.N. and U.S. foreign policy»; MORGENTHAU, Hans – «Threat to – and hope for – the U.N.». In The New York Times. 29 de outubro de 1961.

³⁸ MORGENTHAU, Hans – «Review: the elephants and the grass: a study of nonalignment and the troubled partnership: a reappraisal of the Atlantic Alliance». In Political Science Quarterly. Vol. 82, N.º 1, 1967, pp. 125-126.

³⁹ MORGENTHAU, Hans – «Law, politics and the United Nations». In Commercial Law Journal. Vol. 70, 1965, pp. 121-124, p. 122; MORGENTHAU, Hans – «The paradoxes of nationalism».

⁴⁰ MORGENTHAU, Hans – «The U.N. of Dag Hammarskjöld is dead»; MORGENTHAU, Hans – «The un in crisis». In The New York Review of Books. 25 de março de 1965; Morgenthau, Hans – «Law, politics and the United Nations».

⁴¹ MORGENTHAU, Hans – Politics among Nations. Nova York: Pecking University Press, 1967; MORGENTHAU, Hans – Politics among Nations: The Struggle for Power and Peace. Nova York: Alfred A. Knopf, 1973.

⁴² MORGENTHAU, Hans – Politics among Nations: The Struggle for Power and Peace (1973), pp. vii e ix.

⁴³ MORGENTHAU, Hans – Politics among Nations (1967), pp. 464-465; MORGENTHAU, Hans – Politics among Nations: The Struggle for Power and Peace (1973), p. 458.

⁴⁴ MORGENTHAU, Hans – «The U.N. of Dag Hammarskjöld is dead»; MORGENTHAU, Hans – «The UN in crisis»; MORGENTHAU, Hans – «Law, politics and the United Nations».

⁴⁵ MORGENTHAU, Hans – Politics among Nations (1967), p. 474.

⁴⁶ MORGENTHAU, Hans – Politics among Nations: The Struggle for Power and Peace (1973), p. 466.

⁴⁷ Ibidem, p. 474.

⁴⁸ FONSECA Jr., G. – O Interesse e a Regra. Ensaios sobre o Multilateralismo. São Paulo: Paz e Terra, 2008, pp. 115-207.

⁴⁹ MORGENTHAU, Hans – Politics among Nations (1948), p. 382.

⁵⁰ MORGENTHAU, Hans – Politics among Nations (1948); SARDENBERG, R. – «Prefácio – Hans Morgenthau».

⁵¹ Esse argumento não exclui que, com base em alguns pressupostos realistas, seja uma defesa do interesse em participar das organizações internacionais. FONSECA JR., G. – O Interesse e a Regra. Ensaios sobre o Multilateralismo, pp. 116 e seg.; ABBOTT, K., e SNIDAL, D. – «Why states act through formal international organizations». In Journal of Conflict Resolution. Vol. 42, N.º 1, 1998, pp 3-32.

⁵² O termo, que não aparece em Morgenthau, parece ter sido cunhado no final dos anos 1990, mas ganhou notoriedade para descrever a postura do Governo George W. Bush ante as Nações Unidas. De qualquer modo, o à la carte é a negação da própria essência do multilateralismo que suporia, em termos ideais, regras uniformes e compromissos universais.

⁵³ MORGENTHAU, Hans – «The yardstick of national interest». In The Annals of the American Academy of Political and Social Science. Vol. 296, 1954, pp. 77-84, p. 80.

⁵⁴ Ibidem, p. 83.

⁵⁵ MORGENTHAU, Hans – Politics among Nations: The Struggle for Power and Peace (1973), p. 469.