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Relações Internacionais (R:I)

versão impressa ISSN 1645-9199

Relações Internacionais  n.26 Lisboa jun. 2010

 

A China e a cooperação Sul-Sul

 

Carmen Amado Mendes

Professora auxiliar do Núcleo de Relações Internacionais da Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra.

 

RESUMO

A mudança de paradigma na forma como a República Popular da China é percepcionada (de fraca e politicamente frágil a forte) e o seu crescente soft power, resultante, em parte, dos elevados níveis de desenvolvimento económico, levaram à aceitação generalizada da sua influência cada vez mais visível no hemisfério Sul. Vista como um parceiro mais conveniente do que os países ocidentais, a China legitima a sua presença em África e na América Latina apresentando o seu próprio modelo de desenvolvimento económico, dissociado da democratização política. Recorrendo ao slogan da cooperação Sul-Sul e substituindo as normas ditas ocidentais por outras «com características chinesas», como as subjacentes aos Cinco Princípios de Coexistência Pacífica, Pequim desafia os interesses europeus e transatlânticos nessas regiões.

Palavras-chave: República Popular da China, África, América Latina, Cooperação Sul-Sul

 

China and South-South cooperation

ABSTRACT

The new paradigm in which the People’s Republic of China is perceived (from weak and politically fragile to strong) and its growing soft power, in part due to the high rates of economic development, led to the general acceptance of its influence in the South. Perceived as a more convenient partner than the Western countries, China legitimates its presence in Africa and Latin America presenting its own development model, in which economic progress is not linked with political democratization. Using the slogan of South-South cooperation and replacing the so-called Western norms by others with “Chinese characteristics”, as the Five Principles of Peaceful Coexistence, Beijing challenges European and US interests in those regions.

Keywords: People’s Republic of China, Africa, Latin America, South-South Cooperation

 

As actuais dinâmicas da política externa da República Popular da China (RPC) resultam das suas prioridades internas: assegurar o acesso a recursos energéticos para garantir os actuais níveis de desenvolvimento e evitar o reconhecimento internacional de Taiwan como Estado soberano. Estas duas prioridades alimentam o nacionalismo, instrumento cada vez mais usado pelo Partido Comunista Chinês (PCC) para assegurar a estabilidade política interna e a sua manutenção no poder. No plano externo, o crescimento económico é a base para a ascensão a grande potência1. Isto explica as direcções, aparentemente contraditórias, da política externa chinesa: por um lado, uma atitude assertiva, para legitimar o lugar do PCC no poder e para garantir a obtenção de recursos naturais essenciais ao crescimento; por outro, um grande pragmatismo, para assegurar o papel de actor internacional responsável, que é motivo de orgulho e alimenta o nacionalismo, e para garantir a estabilidade regional essencial à economia. Consequentemente, os meios utilizados por Pequim para atingir os objectivos políticos têm variado. Embebida por um forte pragmatismo assertivo, a política externa chinesa escuda-se em conceitos securitários que procuram transmitir uma imagem pacífica – «ascensão pacífica» e «desenvolvimento pacífico» – bem como em princípios nacionalistas defensivos – «uma China única» e «não-ingerência nos assuntos internos dos outros estados».

É neste contexto que a RPC enquadra a sua presença no hemisfério Sul no âmbito da cooperação Sul-Sul, considerando-se o maior país subdesenvolvido do mundo e disponível para ajudar os outros no caminho para o desenvolvimento. Ao apresentar o seu modelo de desenvolvimento económico, dissociado da democratização política, como uma solução viável nas regiões onde o modelo ocidental não tem apresentado os resultados esperados, e posicionando-se como um parceiro e não como um guia que dita as regras do relacionamento, a China constitui uma alternativa aos dadores ocidentais na África e na América Latina. Para alguns líderes, a presença chinesa é particularmente bem-vinda, constituindo uma alternativa ao relacionamento com os países ocidentais, desafiando os interesses europeus e transatlânticos nessas regiões. A mudança de paradigma na forma como a China é percepcionada – de fraca e politicamente frágil a forte – e o sucesso do seu modelo económico, levaram à aceitação generalizada da sua influência cada vez mais visível no «Sul». Torna-se cada vez mais relevante analisar o impacto desta influência no sistema normativo internacional.

 

Dinâmicas da Política Externa Chinesa no Hemisfério Sul

A posição que o hemisfério Sul ocupa na política externa chinesa é referida num estudo feito em Janeiro de 2008 pela Academia Chinesa de Ciências Sociais (CASS), o think tank dependente do Conselho de Estado da RPC, consultado pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros chinês aquando da tomada de decisão em relação a novas políticas. O relatório «Modernização da China 2008» sublinha que a rpc só deve investir em relações com países que tenham alguma das seguintes características: «ser inovador, ter muitos recursos, ter uma grande população, ter cultura, ser amigável, ou estar nos arredores da China»2. Os recursos naturais e a população do «Sul» são, assim, factores explicativos da consolidação progressiva da presença chinesa na África e na América Latina.

De facto, a actual abordagem chinesa para estas regiões reflecte preocupações internas, nomeadamente a necessidade de manter os níveis de desenvolvimento económico por forma a assegurar estabilidade política nacional e o estatuto de potência a nível internacional. Essa necessidade agravou a dependência de recursos naturais externos, sendo o Médio Oriente o fornecedor tradicional. No entanto, as crescentes vagas de instabilidade nesta região e o reforço da presença dos Estados Unidos na sequência da Guerra do Iraque, levaram os líderes chineses a procurar outros parceiros energéticos, investindo em zonas geográficas tradicionalmente consideradas marginais, e a assinar contratos com os líderes africanos e latino-americanos que garantam condições privilegiadas de acesso, nomeadamente a petróleo e gás3. As três principais companhias energéticas chinesas, a China National Petroleum Corporation (CNPC), a China Petroleum & Chemical Corporation (SINOPEC) e a China National Offshore Oil Corporation (CNOOC), compraram dezenas de concessões petrolíferas e de gás em países africanos e reforçaram a sua presença no sector energético na América Latina, concentrando-se, por um lado, na exploração de recursos e, por outro, na aquisição de alta tecnologia.

Ainda do ponto de vista económico, a presença chinesa nas duas regiões resulta da necessidade interna da China em procurar novos mercados para escoar os seus produtos, como têxteis e equipamento electrónico, que vende a preços muito competitivos comparativamente com as manufacturas ocidentais. A exportação destes produtos é um aspecto cada vez mais pertinente dada a actual crise internacional. Outro aspecto resulta do excesso de mão-de-obra que se faz sentir na RPC, também agravado com o encerramento de fábricas motivado pela crise. Numa tentativa de evitar tensões sociais resultantes do crescente desemprego, Pequim envia trabalhadores para a construção de infra-estruturas na África e na América Latina.

O interesse chinês nestas regiões também se reveste de uma dimensão política. Por um lado, a maioria dos países que reconhecem Taiwan como Estado soberano são africanos ou latino-americanos. Consumada a reunificação dos territórios de Hong Kong e de Macau (em 1997 e 1999, respectivamente) Taiwan permaneceu como o objectivo último da política de reunificação nacional chinesa, usada para fins nacionalistas. Aumentando os laços de dependência com a África e a América Latina, Pequim procura reduzir as bases de apoio de Taipé na cena internacional4. Por outro lado, a crescente cooperação com as duas regiões permite à China aumentar o número de aliados em fora internacionais, nomeadamente na ONU, obtendo apoio não só em relação a Taiwan e à política da «China única», mas também na recusa de interferências externas relativamente às questões do Tibete, Xinjiang e violações de direitos humanos. Por fim, todas estas manobras diplomáticas e a presença chinesa na África e na América Latina contribuem para a crescente afirmação da RPC como potência mundial.

Para consolidar esta presença no hemisfério Sul, a diplomacia chinesa recorre ao soft power – capacidade de influenciar pela persuasão e não pela coerção – a sua arma mais potente em termos de política externa. Se na definição original de Joseph Nye soft power era exclusivamente o poder de atracção que uma nação exercia através dos seus valores, ideais e normas, o poder «brando» chinês envolve todas as actividades que extravasam a esfera securitária, como a ajuda humanitária, a cultura, a diplomacia bilateral e multilateral e o próprio Investimento Directo Estrangeiro (IDE)5. A tendência chinesa para aliar a dimensão cultural e civilizacional à capacidade de atracção económica repete-se. Tal como o Império do Meio conseguiu estabelecer um sistema tributário em que girava à volta dos valores confucionistas e do comércio, hoje a RPC usa mais uma vez o seu legado civilizacional e a economia para influenciar a região (e o mundo).

A mudança de paradigma na forma como a China é percepcionada – de fraca e politicamente frágil a forte – e o seu crescente soft power levaram à aceitação generalizada da sua influência cada vez mais visível em várias regiões6. Os pressupostos do modelo de desenvolvimento chinês e a capacidade de atracção económica são, assim, manipulados por Pequim para gerir os seus interesses recorrendo a princípios diplomáticos específicos, como os Cinco Princípios da Coexistência Pacífica – respeito mútuo pela soberania e integridade territorial, não-agressão mútua, não-ingerência nos assuntos internos dos outros estados, igualdade, e benefício mútuo (relações win-win). Do ponto de vista chinês, as relações com a África e a América Latina são mutuamente benéficas, pois se a China procura diversificar a origem das suas importações energéticas, os países fornecedores também procuram diversificar os destinos das suas exportações. Em coerência com os Princípios da Coexistência Pacífica, que também servem para justificar a recusa em aceitar interferências nos já referidos assuntos que considera internos, a China põe em prática uma política de no-strings-attached. Assim, a sua Ajuda Pública ao Desenvolvimento é incondicional, não exigindo o respeito de normas de boa governação ou respeito pelos direitos humanos. Esta incondicionalidade da ajuda constitui um importante veículo do soft power da rpc na África e na América Latina, tendo em conta que se tornou um dos principais dadores nestas regiões. O impacto que estes princípios «com características chinesas» têm fora da China é conhecido por Consenso de Pequim7, pois Pequim apresenta uma fórmula para atingir o desenvolvimento radicalmente diferente da proposta pelo Consenso de Washington. O sucesso limitado das instituições de Bretton Woods na África e na América Latina e a postura arrogante de que Washington sabe melhor como é que os outros se devem governar8 contribuíram para a boa aceitação da abordagem de desenvolvimento chinesa, que defende a total independência, soberania e igualdade do mundo em desenvolvimento.

O soft power chinês na África e na América Latina tem sido projectado através de outros instrumentos, nomeadamente as crescentes trocas comerciais, o ide em países ricos em recursos naturais, o fornecimento de armamento, a construção de infra-estruturas, a atribuição de bolsas de estudo na RPC para estudantes africanos e a chamada diplomacia médica9. Mas o conceito de «multilateralismo lucrativo»10 talvez seja o expoente máximo da sofisticação da diplomacia chinesa. A China cria ou participa em organizações multilaterais, um instrumento de soft power, para gerir interesses de realpolitik, usufruindo das vantagens do multilateralismo sem assumir as obrigações geralmente inerentes a este tipo de diplomacia. A criação de fora trans-regionais na África institucionaliza canais de comunicação, facilitando trocas comerciais e investimento e promovendo, do ponto de vista político, as relações sino-africanas, aumentando a influência chinesa no continente. Assim, o multilateralismo institucionalizado garante não só as relações comerciais, que alimentam o crescimento económico, mas também a projecção de influência e poder.

Vamos referir brevemente dois exemplos. Em primeiro lugar, o Forum on China-Africa Cooperation (FOCAC), criado em 2000, contando com a participação de 45 países africanos, reúne de três em três anos e abriu um novo capítulo na ajuda chinesa ao desenvolvimento na África. Em segundo lugar, em 2003 a rpc criou uma nova forma de cooperação trans-regional, o Fórum para a Cooperação Económica e Comercial entre a China e os Países de Língua Portuguesa, conhecido como Fórum de Macau, pelo facto de o seu secretariado permanente estar sediado nesta Região Administrativa Especial chinesa11 . Este fórum constitui uma instância de cooperação económica e comercial muito específica, através do estabelecimento de contactos regulares entre os participantes – um verdadeiro instrumento de soft power, em que a atracção económica chinesa é usada para ganhar espaço na cena internacional através da cooperação com aquele grupo de países (maioritariamente africanos), numa região que esteve sob administração portuguesa, capitalizando nas afinidades culturais e linguísticas. Mas a astúcia da diplomacia chinesa vai para além desta eficiência em usar o comércio para atingir objectivos políticos. A criação deste tipo de instituição na Região Administrativa Especial de Macau comprova que a política externa chinesa é um reflexo das suas prioridades internas. Ao contribuir para a diversificação da economia macaense, altamente dependente da indústria do jogo, o Fórum de Macau evidencia o sucesso da fórmula «um país, dois sistemas», tentando atrair Taiwan no sentido da reunificação12 .

Outra das características da presença chinesa na África e na América Latina é o facto de Pequim estabelecer um relacionamento directo com as elites como forma de assegurar os seus interesses. Assim, a análise do impacto da cooperação Sul-Sul nestas regiões tem de considerar dois grupos genéricos: os líderes e as populações. O relacionamento poderia ser muito mais vantajoso se os parceiros chineses estabelecessem condições, nomeadamente acordos justos e uma gestão adequada dos capitais gerados. Grande parte dos benefícios resultantes do envolvimento chinês vão directamente para as elites e não para as populações, não apenas porque se trata de governos centralizadores e corruptos (principalmente no caso africano) mas porque a China leva a sua própria mão-de-obra e invade os mercados locais com produtos baratos, levando à falência muitas fábricas e agravando o desemprego. A população de ambas as regiões ainda enfrenta a redução de quota de mercado na Europa e nos Estados Unidos, também receptores de produtos chineses. Além disso, os empréstimos chineses, ao travar os esforços para associar a ajuda pública ao desenvolvimento ao respeito pelos direitos humanos, democracia e boa governação, têm reduzido a elegibilidade dos governos africanos e latino-americanos para financiamentos de instituições financeiras internacionais13 .

De facto, se a presença chinesa na África e na América Latina pode ser percepcionada por alguns como positiva – China enquanto parceira no desenvolvimento, transmitindo a sua experiência e o seu modelo de sucesso económico – noutros suscita visões negativas: concorrente, que não tem em conta as necessidades locais e apenas se preocupa com a obtenção de recursos a curto prazo, ou ainda um neocolonizador, com uma estratégia de longo prazo para substituir a tradicional orientação ocidental das duas regiões.

No que diz respeito à percepção dos líderes, o relacionamento com a China é visto como benéfico, uma vez que constitui uma alternativa à tradicional relação Norte-Sul. Para alguns líderes africanos, a China é o parceiro ideal para escapar às sanções ocidentais e ao controlo sobre questões de direitos humanos e boa governação, obtendo com facilidade linhas de crédito e infra-estruturas em troca de recursos naturais. Para os líderes latino-americanos, muito críticos em relação ao Consenso de Washington devido às graves consequências sociais da implantação das políticas neoliberais na década de 1990, a China representa uma alternativa à dependência dos Estados Unidos. Em suma, a consolidação da presença chinesa na África e na América Latina beneficiou dos desencontros entre os seus governos e o Ocidente. No caso do «pátio traseiro» dos Estados Unidos, o avanço chinês foi ajudado pelo 11 de Setembro de 2001 e as preocupações da guerra contra o terrorismo, que afastaram a América Latina da lista de prioridades da política externa norte-americana.

 

Que Impacto para o Sistema Internacional?

Numa clara estratégia de smart power, alternando entre o recurso ao soft power – envolvimento diplomático e capacidade de atracção económica e cultural – e ao hard power – venda de armamento e afirmação como potência militar – a RPC tem procurado reforçar a sua presença no hemisfério Sul. Ao defender relações mutuamente benéficas e a não-interferência nos assuntos internos dos outros estados, contrastando com a posição ocidental de «desrespeito» pela soberania e imposição de sanções, a China atrai as elites africanas e latino-americanas. A postura de não-ingerência oferece uma alternativa à condicionalidade da ajuda na África e à dependência dos Estados Unidos na América Latina. Assim, ao ignorar as normas ditas ocidentais impondo outras «com características chinesas», decorrentes dos Princípios da Coexistência Pacífica, a presença chinesa desafia os interesses europeus e transatlânticos nessas regiões.

Mas poderá o modelo de desenvolvimento chinês constituir uma alternativa para o mundo em desenvolvimento e serão as relações da China com o Sul de facto mutuamente benéficas? Vários dos factores acima mencionados sugerem que, na prática, esta cooperação reproduz a típica relação Norte-Sul14. O modelo de desenvolvimento e os princípios diplomáticos chineses, que rejeitam qualquer envolvimento nos assuntos internos de estados soberanos, preocupam os actores ocidentais que têm procurado estimular a boa governação no mundo em desenvolvimento, acusando Pequim de ignorar as violações de direitos humanos dos governos que lhe têm garantido acesso aos recursos energéticos vitais para o seu crescimento económico. A estas críticas os líderes chineses respondem com o princípio sagrado do respeito pela soberania dos estados em prol da paz internacional, evidenciando a sua política de cooperação e apoio ao desenvolvimento.

Em busca de uma distribuição de poder mais adequada para acomodar o seu papel como actor global emergente, a China defende a transformação do sistema internacional em direcção ao multipolarismo15. Este objectivo é prosseguido através de diversos instrumentos diplomáticos, como o recurso ao multilateralismo e o reforço da presença em várias regiões do mundo. De facto, a forma como a diplomacia da rpc encara a cooperação com o Sul reflecte a sua percepção do sistema internacional, defendendo o seu estatuto de potência nos principais fora políticos e económicos, como a ONU e a Organização Mundial do Comércio (OMC), numa oposição clara ao domínio unilateral norte-americano. A posição chinesa nas cimeiras do G20 – instituição que, ao unir poderes regionais muito diversos, constitui um exemplo importante da cooperação Sul-Sul – reflecte este papel de liderança que Pequim está empenhado em prosseguir e um novo paradigma carregado de simbolismo, onde os países emergentes querem liderar o seu próprio processo de desenvolvimento.

Só o tempo dirá se o recurso a estes meios por parte de Pequim para atingir um mundo multipolar, destronando o poder unipolar norte-americano, deverá ser lido como um objectivo permanente de garantir um mundo mais igualitário, pacífico e harmonioso ou se se insere numa estratégia, a longo prazo, para aumentar discretamente o seu poder até conseguir reivindicar um lugar hegemónico à escala regional e internacional. Tal como a Índia e a Rússia, a China está descontente com o lugar que lhe é actualmente atribuído no sistema internacional e tem interesse em ignorar muitas das referidas normas ocidentais. Terá a RPC, sozinha ou em conjunto com aqueles poderes, soft power suficiente para desafiar os Estados Unidos e a Europa impondo novas regras no sistema internacional, quer no panorama das relações bilaterais quer no plano multilateral, por exemplo da ONU? Tratando-se de potências que defendem de forma inegociável a sua soberania por motivos de estabilidade política interna, dificilmente se subordinam às normas de relacionamento implantadas no sistema internacional, desafiando a ordem vigente. Posicionando-se como um actor responsável, a China lança as bases para uma ordem internacional alternativa recorrendo à persuasão. O recurso ao soft power no hemisfério Sul pode ser apenas uma gota de água numa estratégia muito mais abrangente.

 

NOTAS

1 ZHAO, S. – «Nationalism’s double edge». in Wilson Quarterly. vol. XXIX, N.º 4, Outubro de 2005, p. 82.

2 CHINESE ACADEMY OF SOCIAL SCIENCES – «China’s Modernization 2008», Janeiro de 2008.

3 MENDES, Carmen A. – «Dinâmicas regionais da política energética chinesa: Ásia central, África e América Latina». in Zhongguo Yanjiu – Revista de Estudos Chineses. N.º 5, 2009, p. 143.         [ Links ]

4 Quer a china quer taiwan usam o estado de subdesenvolvimento destes países para obter reconhecimento diplomático em troca de apoio financeiro. looy, Judith van de – africa and China: a strategic Partnership? leida: African studies centre, 2006, p. 3.

5 KURLANTZICK, J. – «china’s charm: implications of chinese soft power». carnegie endowment for international peace, policy brief 47, Junho de 2006, p. 1.

6 LAMPTON, David – «Paradigm lost – The demise of “Weak china». In The National Interest. N.º 81, Outono de 2005, pp. 73-74.

7 O «consenso de Pequim» defende um modelo que contradiz a ideia de liberalização política ou reformas económicas como condições fundamentais para o desenvolvimento de longo prazo. Em vez disso, o desenvolvimento é estimulado através do comércio e investimento em infra-estruturas e instituições sociais. THOMPSON, Drew – «Economic Growth and Soft Power: China’s Africa Strategy». in WALDRON, Andrew (ed.) – China in africa. Washington: The Jamestown Foundation, 2008, p. 15.

8 RAMO, Joshua Cooper – «The Beijing Consensus». Londres: The Foreign Policy Centre, 2004, http://fpc.org.uk/fsblob/244.pdf, p. 4.

9 THOMPSON, drew – «china’s soft power in Africa: from the “beijing consensus” to health diplomacy». in China brief. vol. v, N.º 21, 2005, p. 2.

10 HOLSLAG, Jonathan – «the eu and china: the great disillusion». Asia paper, brussels institute of contemporary china studies. vol. 1, N.º 3, 5 de Novembro de 2006, p. 11.

11 Para além da RPC, fazem parte do Fórum: Portugal, Brasil, Timor-Leste, Moçambique, Angola, Cabo Verde e Guiné; São Tomé e Príncipe tem estatuto de observador, por ter relações diplomáticas com Taiwan. Fórum para a Cooperação Económica e Comercial entre a China e os Países de Língua Portuguesa, 2003, in http://www.forumchinaplp.org.mo/pt/main.asp

12 Um exemplo da existência deste objectivo interno na criação do fórum de Macau foi a atribuição a São Tomé e Príncipe do estatuto de observador: a China espera que a pressão dos outros países de língua portuguesa o levem a cortar relações diplomáticas com Taiwan.

13 Parlamento Europeu – Relatório do Parlamento europeu sobre a Política da China e o seu impacto em África. Estrasburgo, 23 de Agosto de 2008, p. 24.

14 SEVARES, Julio – «¿Cooperación sur--sur o dependencia a la vieja usanza?». in Nueva Sociedad. N.º 207, Janeiro-Fevereiro de 2007, p. 17.

15 Para mais informação sobre as iniciativas chinesas no sentido de um mundo multipolar cf., por exemplo, LE-FORT, Martín Pérez – «China y América latina: estrategias bajo una hegemonía transitoria». in Nueva Sociedad, 2003, p. 91.